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Opinión 11 09 2020

Un paso atrás para la coordinación metropolitana


Autor: Gabriel Fernández Arjona









Días atrás estalló una protesta salarial dentro de la policía bonaerense cuyo pico máximo de tensión se dio en la tarde del miércoles 9 cuando un grupo de efectivos rodearon la quinta presidencial de Olivos, en una escena tan amenazante como inaceptable, que generó el repudio de todas las fuerzas políticas del país.

Para encauzar el reclamo y relajar tensiones, el presidente Fernández se presentó ante las cámaras de televisión y, en una decisión que rompió el espíritu de comunión metropolitana reinante desde el inicio de la pandemia, anunció la creación de un Fondo de Fortalecimiento Fiscal para la Provincia de Buenos Aires, que le acercará al gobernador los fondos suficientes para afrontar los aumentos salariale reclamados. Este Fondo se financiará con el dinero proveniente de la retracción a la Ciudad de Buenos Aires de algo más de un punto porcentual correspondiente a la coparticipación federal de impuestos, que habían sido otorgados para financiar el traspaso de la policía en el año 2016, un monto que va de los 30 a los 35 mil millones de pesos. A partir del anuncio, se dispararon voces alertando sobre la inconstitucionalidad de la medida, por lo que entiendo importante echar algo de luz al respecto.

La coparticipación es un sistema basado en acuerdos intrafederales para que la Nación distribuya a las provincias y la CABA lo que recauda en virtud de los llamados impuestos nacionales (IVA, Ganancias, bienes personales, entre otros). Este sistema se inició en 1935 y fue modificándose, hasta llegar a la última ley, que data de 1988. Allí se prevén dos distribuciones: la primaria, para dividir el total que se queda Nación (42,34%) y las provincias (54,66%), y la secundaria, para ver cuánto le queda a cada una de ellas entre sí.

Para la época en que se acordó esta norma, la actual Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego no eran autónomas, por lo que Nación asumió la representación de ellas, las excluyó de la distribución secundaria y les garantizó "una participación compatible con los niveles históricos" (art. 8 de la ley).

La reforma de 1994 trajo novedades al respecto porque constitucionalizó este sistema y lo sujetó a ciertos principios: 1. integralidad de la masa coparticipable, para que escapen del total coparticipable la menor cantidad posible de tributos; 2. carácter concertado de las decisiones, en tanto el régimen se sustenta en una “ley-convenio” negociada entre las partes; 3. intangibilidad de los recursos provinciales, por la imposibilidad de alterar en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de la reforma constitucional y la imposibilidad de transferir funciones sin la aprobación de la provincia interesada y 4. buena fe y lealtad federal, que impiden que uno de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo medidas que puedan afectar al resto de los miembros de la federación. Estos principios perfilan lo que se conoce como federalismo de concertación, lo que implica que ninguna de las partes pueda modificar unilateralmente los acuerdos alcanzados, los cuales fueron aprobados por los poderes legislativos de todas las jurisdicciones (fallos CSJN “Santa fe”, “Entre Ríos”, entre otros).

Ahora, ¿qué pasó en este caso? como dije, la Ciudad de Buenos Aires, por acuerdo con Nación, recibió en 2016 los recursos humanos y materiales que tenía la Superintendencia Metropolitana de Seguridad de la Policía Federal Argentina. Esa transferencia de funciones se hizo con la correspondiente reasignación presupuestaria, tal como lo establece la cláusula transitoria sexta de la Constitución, fruto de lo cual el porcentaje de coparticipación que le correspondía a la Ciudad se elevó del 1,4% al 3,75%, para luego descender al actual 3,5% por acuerdo de partes en el marco del Pacto Fiscal 2018.

Como mencioné al principio, el Presidente, de forma unilateral, decidió reducir algo más de 1% de coparticipación a la CABA alegando que se le "había transferido de más en el proceso de transferencia de la policía", y lo instrumentó mediante el Decreto 735/2020, bajo el argumento de que oportunamente el aumento también fue decidido por decreto, sin pasar por el Congreso de la Nación.

¿Es esto constitucional? Desde mi óptica no lo es, ya que si bien es cierto que el aumento de la coparticipación fue dispuesto también por decisión del Ejecutivo, ello tuvo como origen la transferencia de una función que antes ejercía Nación, lo cual cumple con la ya referida manda constitucional. Si fue mucho o poco lo que se dio, es una cuestión saldada en aquel momento, el Estado es una continuidad jurídica y no puede alegar su propia torpeza.

¿Hoy se le puede sacar parte de esos fondos por la misma vía? Claramente no y cito a la CSJN en un caso que, si bien no es exactamente igual al comentado, sirve para perfilar la jurisprudencia al respecto. En el fallo “Santa Fe” del 2015, el Tribunal dijo que "la esencia misma del derecho intrafederal impone concluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad individual de las partes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes".

Por otro lado, el argumento de "paralelismo de formas" (te di por decreto, te saco por decreto) no es viable. Siempre para otorgar un beneficio o derecho se puede ser más flexible que para limitarlo o suprimirlo. Por lo que en el caso la decisión inexorablemente ser aceptada por la Ciudad.

La reducción anunciada afecta gravemente el presupuesto porteño (casi 7% de los ingresos previstos para este año), en un momento de restricción presupuestaria fruto de la cuarentena extendida por más de cinco meses, lo cual compromete seriamente la prestación de una serie de servicios fundamentales.  Como corolario, el artículo 2° del decreto dice que, en un futuro que puede ser próximo, se reducirá nuevamente el monto coparticipable hasta el 1,4%, es decir, el nivel previo a la transferencia de la policía. Esto se da en la previa del tratamiento de la reforma judicial, que incluye el traspaso de la justicia nacional ordinaria a la Ciudad, la que si bien debería venir acompañada de los recursos suficientes, nada puede garantizar que así sea.

En este marco, la decisión de Alberto Fernández tensiona las relaciones entre los distritos, acerca al horizonte de posibilidades una demanda ante la Corte Suprema de Justicia, y desconoce el hecho de que la Ciudad es quien menos se lleva en relación a lo que aporta a la masa coparticipable, además de que históricamente ha sido solidaria en la prestación de servicios a los y las ciudadanas bonaerense, cuyas relaciones sociales se desarrollan sin reconocer límites jurisdiccionales.

Esta determinación es sin duda, un paso atrás en la tan necesaria tarea de coordinación y cooperación entre los distritos del AMBA y en la construcción de un sujeto social metropolitano que se identifique con algo más grande y significativamente de mayor pertenencia que la jurisdicción en la que vive.