“Que pague el que venga”: la lógica y dinámica del ajuste en el presupuesto para ciencia y tecnología

El gobierno nacional está promoviendo activamente la aprobación de un Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. El plan merece fundadas objeciones, desde su orientación general hasta la oportunidad de su tratamiento, pasando por la falta de definición de metas, de asignación de responsabilidades y de consideración de la importancia del sector privado.

Me voy a detener en una de las objeciones, relacionada con el financiamiento público de la ciencia y la tecnología. El plan descansa sobre una hipótesis de disponibilidad creciente de recursos fiscales, asegurados por la ley 27614 de financiamiento de la ciencia y la tecnología. Se señala en el plan que “los destinos de la inversión pública pautados por la Ley 27614 garantizan y dan previsibilidad a la implementación del presente Plan con horizonte al 2030”. En el Plan se afirma que la ley se está y se seguirá cumpliendo. En estas páginas, mostraré que no se cumplió en 2021 ni en 2022 y no se va a cumplir de acá en adelante. Por lo tanto, el plan propuesto carece de las condiciones de factibilidad que afirma tener.

El incumplimiento de la ley de financiamiento de la ciencia y la tecnología

En febrero de 2021, el Congreso de la Nación sancionó por unanimidad la ley 27614 de financiamiento del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación. En su artículo 5° se establece que “el presupuesto destinado a la función ciencia y técnica se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2032, como mínimo, una participación del uno por ciento (1%) del Producto Bruto Interno (PBI) de cada año”. La secuencia para cumplir con esa meta es la siguiente:

Cuadro 1

Previsión de crecimiento del presupuesto de la función ciencia y técnica en el PBI, de acuerdo con la ley 27614

Fuente: ley 27614

La ley me parece cuestionable desde el punto de vista técnico y político. Desde el ángulo técnico, la ley adopta como referencia una categoría –“presupuesto de la función ciencia y técnica”- que no se utiliza internacionalmente para medir la inversión en la generación de nuevos conocimientos (I+D). Algunos países y, hace unos años, la Unión Europea -luego lo abandonó-, han propuesto metas de gasto en investigación y desarrollo (I+D) para orientar su inversión, poniendo foco sobre todo en el aumento de la I+D a cargo de las empresas. “Investigación y desarrollo” y “presupuesto de la función ciencia y técnica” son dos cosas distintas. La primera -gasto en I+D- es una categoría estadística, que procura medir los recursos empleados en las actividades de creación de nuevos conocimientos. La segunda es administrativa; agrupa el presupuesto asignado a las instituciones científicas y tecnológicas, con prescindencia de si los gastos corresponden a actividades de I+D.

Un ejemplo puede ayudar a precisar la idea. Supongamos que mañana el gobierno decide construir un nuevo reactor nuclear y asigna el presupuesto para las obras civiles a la Comisión Nacional de Energía Atómica. Inmediatamente, el presupuesto de la función Ciencia y Técnica se dispararía, mientras que el gasto en I+D prácticamente no se movería. El día que se terminen las obras, el presupuesto de la función se derrumbaría. Por lo tanto, el uso de categorías administrativas que no necesariamente reflejan la realización de actividades de I+D no es una práctica recomendable.

Una segunda objeción técnica se refiere a los instrumentos que habitualmente se utilizan para canalizar fondos públicos para la I+D y la innovación. La tendencia de las últimas décadas ha sido hacia el aumento de la importancia de los incentivos tributarios al sector privado antes que el del gasto público. En las últimas dos décadas, los gobiernos de los países de la OCDE han adoptado como política de fomento a la innovación la aplicación de instrumentos de incentivo tributario. Piensan que la mejor manera de apoyar la innovación es dejando de percibir impuestos de empresas que aumentan su inversión en I+D. La opción argentina privilegia el gasto público. Es una opción posible, pero cuando la mayor parte de los países marcha en una dirección y nuestro país lo hace en otra, cabe preguntarse sobre la eficacia potencial de la estrategia adoptada.

Desde el punto de vista político, la ley es un intento de proteger y aumentar el presupuesto de Ciencia y Técnica, separándolo de la suerte del resto de los rubros de gasto del presupuesto nacional al establecer un presupuesto mínimo, creciente e indexado. Es una práctica presupuestaria cuando menos, debatible, en la medida que le quita flexibilidad a la política fiscal y puede generar incentivos inadecuados en el contexto fiscal actual. De todas formas, eta aspiración no es novedosa; más bien, es compartida por todos y cada uno de los sectores que dependen del presupuesto público. El problema obvio de este intento es que -con una ley o sin ella- todos los esos sectores pujan por mantener o acrecentar su parte de los recursos públicos. Defienden intereses que consideran legítimos, con mejores o peores argumentos y con mayor o menor capacidad de presión. Todos defienden con uñas y dientes su participación en el presupuesto y lo hacen en un contexto en el que se está registrando un ajuste general del gasto público nacional. En otras palabras, la distribución presupuestaria es un juego de suma cero:  el aumento de la participación relativa de una función, de un ministerio o de un organismo supone una disminución de la de otros. Por lo tanto, el objetivo de la ley de cuadruplicar la participación relativa en el PBI de la función ciencia y técnica del presupuesto nacional -suponiendo que el nivel de gasto público nacional es más o menos estable- implica que otras funciones -seguridad social, educación, salud, seguridad- tienen que resignar recursos. No sucederá.

Un segundo problema político es de razonabilidad o de realismo, palabras tal vez extrañas para nuestro país. Si el promedio del gasto público en I+D sobre el PBI de los países de la OCDE es de alrededor del 0.6% -Brasil tiene un porcentaje similar- y países como México, Chile o Colombia tienen una participación  inferior al 0.25%, ¿cuál es la razón para proponer para nuestro país una meta tan alejada de lo que los países similares al nuestro y de los países que pueden servirnos como modelo -al menos en el campo de la innovación- están invirtiendo? Si el horizonte fiscal del país no permite avizorar grandes cambios en la distribución relativa de los recursos presupuestarios, ¿por qué tomar un compromiso de financiamiento que -a la luz de la experiencia histórica- es incumplible?

Las palabras y los hechos

Los presupuestos -una combinación de leyes, prórrogas, decretos de necesidad y urgencia y decisiones de Jefatura de Gabinete- del gobierno de Alberto Fernández han establecido que para 2021, 2022 y 2023 las asignaciones para ciencia y tecnología cumplan las metas de la ley 27614. Pero para evaluar el cumplimiento de las previsiones hay que mirar el comportamiento efectivo del presupuesto de la función CyT -no solamente lo que dice la ley de presupuesto-. Allí se ponen en evidencia importantes incumplimientos. De manera sintética, hay discrepancias significativas entre lo presupuestado y lo devengado, entre lo devengado y lo transferido, y entre lo transferido y lo efectivamente pagado, sobre todo en obras y adquisición de equipamiento (1).

La distinción entre el crédito presupuestario, el compromiso, el devengado y el pagado es relevante para entender  el problema que nos ocupa. El crédito presupuestario es la autorización general de gastos que establece la ley de presupuesto. El compromiso es la previsión de fondos para cumplir con un determinado gasto. El devengado supone una obligación de pago y el pago, un desembolso de dinero.

Para 2021, el ejercicio ya está cerrado; sabemos cuánto se gastó en la función ciencia y técnica y cuál fue el PBI del país. Hay una discrepancia significativa entre lo previsto y lo que sucedió: el presupuesto preveía que la función ciencia y técnica iba a representar el 0.28% del PBI, el devengado fue el 0.25% del PBI y el pagado representó alrededor del 0.22%. En otras palabras, el devengado fue un 11% inferior y el pagado alrededor de un 21% menor al crédito presupuestario.

La publicación reciente de los datos del PBI muestra que la meta prevista en la ley 27614 tampoco se cumplió en 2022: el gasto en la función CyT representó el 0.285% del PBI, un 8%  menos del 0.31% previsto en la ley (2). Como en 2021, este dato corresponde al devengado; si tomamos como referencia lo efectivamente pagado, la postergación de los pagos fue mayor que en 2021. Lo pagado fue un 20% inferior al crédito presupuestario -lo que resulta en un gasto en CyT del 0.25%. del PBI-. El cuadro 2 sintetiza las tendencias reseñadas. 

Cuadro  2

Crédito presupuestario, devengado, pagado y previsiones de la ley 27614 para función CyT, años 2021 y 2022, en millones de pesos corrientes y en porcentajes sobre el PBI

Fuente: elaboración propia sobre Presupuesto abierto y estimaciones de PBI del INDEC

¿Qué puede pasar en 2023? Algo probablemente peor que en 2022. El crédito presupuestario de la función ciencia y técnica es del 0.34% del PBI -consistente con lo establecido en la ley 27614 y las previsiones de aumento del PIB incluidas en el proyecto de presupuesto-. Si miramos la ejecución del primer trimestre, se observa una clara subejecución del presupuesto de la función: mientras que el conjunto de la administración pública devengó el 20.2% del crédito -datos al 2 de abril-, el devengado de la función CyT fue del 14.8%, un 25% por abajo del promedio del sector público nacional. Este muy bajo nivel de ejecución probablemente obedezca a que se estén pagando algunas de las deudas del ejercicio anterior.

Si observamos lo que efectivamente se pagó, las cifras son aún más desalentadoras. Pongamos por ejemplo el programa de Federalización de la Ciencia, emblema de la actual gestión del MINCYT. Como puede apreciarse en el cuadro 3, el devengado es del 11.25% -muy por debajo del promedio-. Pero lo que efectivamente se pagó es menos: apenas el 1% del crédito presupuestario.

Cuadro 3

Nivel de ejecución del programa 48 – Federalización de las políticas en Ciencia, tecnología e innovación y del CONICET, al 2 de abril de 2023, en millones de pesos

Fuente: elaboración propia sobre Presupuesto abierto

Esta situación se repite en otras instituciones. El caso de la CNEA es particularmente ilustrativo, tanto del bajo nivel del devengado como -sobre todo- del atraso en los pagos y la disparidad en la ejecución entre gastos en personal y en proyectos. Como se observa en el cuadro 4 los pagos dentro del presupuesto de proyectos -sobre todo transferencias y compras- son poco más de un tercio de los pagos para actividades de coordinación -básicamente salarios- Los dos proyectos principales del organismo -CAREM y RA-10- no desembolsaron pagos en el primer trimestre del año.

Cuadro 4

Niveles de ejecución presupuestaria de la Comisión Nacional de Energía Atómica, sobre presupuesto total, de actividades de coordinación, de proyectos y de construcción del CAREM y del RA-10, al 3 de abril de 2023

Fuente: elaboración propia sobre Presupuesto abierto

Estos datos muestran que es altamente improbable que se cumplan las previsiones presupuestarias -que, por otro lado, serán ajustadas a medida que el ritmo de la inflación revele la inadecuación de los supuestos sobre los que se elaboró el presupuesto-.

Lógica y dinámica del ajuste

Lo que los datos reseñados contribuyen a iluminar es un fuerte proceso de ajuste sobre el presupuesto de la función ciencia y técnica. La lógica de este ajuste no es misteriosa; viene siendo aplicada de manera recurrente en el sector público argentino desde hace décadas. La masa de salarios, jubilaciones y transferencias sociales se ajusta por la caída en sus valores reales. Un segundo mecanismo es la subejecución. El tercero es la postergación de las transferencias. El cuarto es la demora en la efectivización de los pagos a los proveedores.

La lógica es clara: en los organismos y programas presupuestarios donde casi la totalidad del gasto es en personal, la subejecución y la postergación de los pagos es muy pequeña; ocurre lo contrario en los organismos y programas que ejecutan a través de transferencias e inversiones. Dicho esto, cabe observar que las autoridades del CONICET han utilizado de manera recurrente mecanismos de demora en la incorporación efectiva a carrera de investigador, que es una forma de postergación de gastos.

En tiempos de alta inflación, la postergación de los pagos beneficia a la administración central en el corto plazo y perjudica a los destinatarios de las transferencias en el corto plazo y a la administración unos meses más tarde. Veamos algunos ejemplos. En el caso de las transferencias para la función CyT de las universidades nacionales se supone que el presupuesto asignado es para que se gaste en el ejercicio. Si miramos el devengado de 2022, el presupuesto está sobre ejecutado; si nos atenemos a los pagos, al 31 de diciembre solamente se desembolsó el 45%. Por lo tanto, el presupuesto de 2022 se va a ejecutar en el 2023, en el mejor de los casos a partir de marzo. El presupuesto para 2023 de la función CyT en las universidades se cuadruplicó en términos nominales. Pero al 31 de marzo se devengó solamente el 3%.

Para un ministerio, que un equipo figure como pagado no quiere decir que el equipo se haya comprado. Simplemente significa que la institución que tiene que comprar el equipo recibió los fondos. A partir de ese momento pueden pasar varios meses hasta que finalmente se compre el equipo. En el medio, en un contexto de alta inflación y con deficientes mecanismos de monitoreo y auditoría, varían los precios, hay aumentos de precios, dificultades para importar -ROECYT, Aduana, acceso a los dólares- que conducen a menudo a demoras prolongadas, mayores costos que no se pueden cubrir o interrupción de compras. Es lo que está sucediendo.

El MINCYT -y el resto de los organismos de ciencia y tecnología- han hecho de cuenta que no existe la restricción fiscal y que no estamos viviendo en un régimen de alta inflación. Anuncia ingresos a carrera de investigador, obras, nuevas líneas de financiamiento y convocatorias para la adquisición de equipamiento. Más temprano que tarde, la realidad golpea a la puerta. Los salarios corren detrás de la inflación, el valor de los subsidios se licúa, las obras se detienen o avanzan lentamente, no alcanzan los pesos para pagar los equipos en dólares. Estos ostensibles desajustes no parecen preocupar demasiado a las autoridades. En línea con la política general del ministro Sergio Massa, tienen un objetivo claro: que pague el que venga.

Coda

Al comienzo de la nota señalé que la ley 27614 no se cumplió en 2021 ni en 2022 y no se va a cumplir de acá en adelante. En la más optimista de las hipótesis el gasto en ciencia y tecnología del gobierno de Alberto Fernández se asemejará al del año 2017 y, en la más pesimista, a la del 2019 -esto si una crisis económica mayor aún no torna inútil a cualquier contabilidad-. En la medida en que la ley 27614 supone un aumento año a año de la participación de la función CyT en el presupuesto nacional, cuando se produce un atraso en el cumplimiento de la meta resulta cada vez más lejano seguir con la progresión prevista.

Pero este no es el principal problema. Conviene no despreciar las continuidades históricas: los presupuestos son en buena medida expresión de conflictos distributivos arraigados. Entre 2007 y 2022, el presupuesto público destinado a ciencia y tecnología fue, en promedio, de un 0.31% del PBI. Algunos años fueron peores, otros mejores; el porcentaje más alto fue el 0.35% entre 2013 y 2015 -años con alto nivel de gasto público y bajo crecimiento del PBI-. Por lo tanto, sabemos que hay un patrón estable, en un orden de magnitud muy lejano al propuesto en la ley.

Apelar a la “voluntad política” o a la “prioridad por la ciencia y la tecnología” para sostener que ese patrón se va a modificar radicalmente es retórica hueca. El crecimiento significativo del presupuesto de ciencia y tecnología -que en 2005 y 2006 era del 0.21% del PBI- puede explicarse de manera más prosaica. El aumento fue parte de la extraordinaria expansión del gasto público durante los tres primeros gobiernos kirchneristas. Como señala Gerchunoff, “el gasto público total consolidado –nación, provincias, municipios– fue el 29% del PBI en 1980, lo mismo en 2005 con sus idas y vueltas intermedias, pero fue el 44% en 2015, el año en que Cristina Kirchner completó su segunda presidencia en medio de ese hongo atómico fiscal. Quince puntos porcentuales de aumento y, más todavía, casi una duplicación, si solo se computaban los gastos de la Nación que lideraban el proceso e iban convirtiendo la razón en locura”. La expansión del presupuesto de ciencia y tecnología no fue el resultado de una priorización, simplemente acompañó la tendencia general.

Una recomendación de necesario realismo y, además, de buena política es cambiar la mirada sobre el problema del financiamiento público de la ciencia y la tecnología. La idea que preside la ley de financiamiento es corporativa: asegurar para un sector específico un conjunto de beneficios sobre otros sectores. La retórica oficial suele apoyarse en la importancia estratégica del sector y en que no hay perjudicados. El primer punto puede ser cierto, pero también suelen ser ciertos y defendibles los reclamos de muchos sectores, en un contexto de urgencias sociales dramáticas. Lo segundo es falso -salvo que se considere que la presión fiscal y el gasto público pueden seguir aumentando y, además, que ese aumento va a destinarse mayoritariamente a ciencia y tecnología-. Caso contrario, el aumento de una función supone la disminución en la participación relativa de otras. Pero, además, el mensaje implícito en la ley es que para un sector particular es posible desligarse del destino del conjunto. Esta pretensión, insisto, no es exclusiva del sector científico. Pero esto no es posible: la inflación, las restricciones fiscales o la falta de dólares para importar equipos o insumos terminan llegando a todos.

El problema central del financiamiento de la ciencia y la tecnología, a mi juicio, no está en la participación del sector en el PBI: está en el PBI. En la medida en que el país no consiga crecer de manera significativa y sostenida, es imposible pensar en una mejora de las condiciones del sistema científico y tecnológico. La pregunta que la política científica y tecnológica debería tratar de responder, entonces, no es cómo asegurar al sector un porcentaje creciente de un PBI estancado sino cómo contribuir de manera efectiva a salir del estancamiento.

Notas: 

1. Para monitorear la ejecución presupuestaria contamos con una excelente herramienta, la página de presupuesto abierto del ministerio de Economía –https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/home-, que proporciona información con un muy importante grado de detalle y actualización.

2. Los datos del PBI de 2022 en https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/pib_03_239490F448D8.pdf  Véase también https://periferia.com.ar/indicios/como-fueron-los-primeros-anos-de-la-ley-de-financiamiento-del-sistema-de-ciencia/