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Opinión 17 12 2021

Presupuesto 2022: un exprés que no llegó a destino


Autor: Ricardo Carciofi









La Cámara de Diputados no ha prestado aprobación al proyecto de presupuesto 2022. El resultado ha significado una derrota para el oficialismo: 132 votos en contra, 121 a favor y una abstención. Hay varias lecturas posibles de este resultado: el significado político, cómo habrá de posicionarse el Congreso en el futuro, las opciones que se abren de aquí en más respecto del presupuesto, y la lista puede seguir. El propósito de esta nota es ubicar el foco en el proceso que se ha seguido hasta aquí poniendo atención en los aspectos económicos e institucionales que han caracterizado el accidentado proceso del proyecto de presupuesto de 2022. 

Mediados de setiembre y después

Un primer aspecto que se destaca es que el gobierno cumplió con los términos legales enviando el proyecto en la fecha prevista: el miércoles 15 de setiembre el Congreso recibió el documento de manos del Poder Ejecutivo. Un texto compuesto por 94 artículos. Todo hacía prever que la intención era continuar con el trámite en la instancia parlamentaria. No ocurrió lo esperado. El proyecto quedó relegado. Pueden tejerse diversas hipótesis sobre las razones de la demora: las exigencias del calendario electoral, la necesidad de hacer mayores progresos en la negociación con el FMI, las expectativas de cambios en la composición del Congreso, para mencionar sólo algunas.

Nada de eso ocurrió. Casi de manera repentina, el oficialismo decidió que debía imprimir un tratamiento exprés al proyecto a partir de este lunes 13 inaugurando el proceso con una presentación del ministro de Economía. Lo llamativo del replanteo de estrategia es que ésta se ancló sobre un documento que contrastaba débilmente contra la realidad. El tiempo había pasado -no mucho, tres meses, pero una eternidad en términos de la dinámica política y económica de esta Argentina en crisis.

Ocurrió entonces que una vez que el proyecto resultó inscrito en estos plazos quedó enfrentado, como mínimo, a tres escollos principales. El primero era el contenido de ciertos artículos: el Ejecutivo solicitaba, nuevamente y entre otras, facultades para el aumento de impuestos -derechos de exportación, bienes personales. La propuesta en la materia preanunciaba una ardua negociación, si se toma en cuenta no sólo la nueva composición de las Cámaras legislativas sino el propio curso de acción del Ejecutivo. Al respecto de esto último hay que tener en cuenta que, en los meses previos, el gobierno había remitido los proyectos de ley de hidrocarburos e industria automotriz, ambos con importantes exenciones y beneficios tributarios para el sector. O sea, la insistencia en una línea ya conocida: ventajas para algunos acompañadas por legislación de aumentos de impuestos para el resto. Una ecuación que ha venido cerrando de manera sistemática con una reducción de la base económica de los impuestos. A esta altura la evasión es un fenómeno social extendido con implicaciones sobre la eficiencia y la equidad del sistema impositivo.

Al tiempo de los planteos de ciertos artículos, el proyecto contenía también importantes omisiones si se lo cotejaba con los anuncios de otras intenciones de política expresadas por el gobierno. Un ejemplo de ello es la cuestión tarifaria. Así, el presupuesto apuntaba a un incremento de tarifas, pero no explicaba cómo sería la segmentación de las mismas a las que aludían otras declaraciones oficiales.

El segundo escollo eran las proyecciones macroeconómicas.  Nuevamente un par de ejemplos ilustran el problema. Desde el momento en que se elaboró el proyecto, la inflación ha recrudecido, lo cual alteró los pronósticos del cierre del corriente año realizados tres meses atrás: el índice (IPC) cerrará muy probablemente en un valor interanual de 51% en 2021, mientras que en setiembre el gobierno proyectaba 45%. Al mismo tiempo, el presupuesto de setiembre proyectaba una inflación de 33%, pero no explicaba cómo habría de producirse esa caída de 21 puntos porcentuales, si además pretendía subir tarifas. Es aún más difícil de entender el planteo oficial respecto del tipo de cambio. Según el pronóstico, la devaluación del año próximo sería de 28% -es decir, una apreciación de 5 puntos con respecto a la inflación prevista. Pero este panorama suma complejidad a la situación ya existente: en 2021, donde el gobierno utilizó el tipo de cambio como ancla para moderar las presiones inflacionarias, el peso se ha apreciado 18% respecto de nuestros socios comerciales. Además, el BCRA no tiene reservas. O sea, la previsión presupuestaria consistía en mayor apreciación del peso y recuperación de la posición de divisas del Banco Central. A la luz de los nuevos datos, la economía del presupuesto seguía una lógica ajena al razonamiento habitual. Más aún, no resistía siquiera el cálculo de la hoja de Excel. En síntesis: el presupuesto que ha sido rechazado no contenía los elementos de un plan económico.

El tercer obstáculo para la aprobación exprés del proyecto proviene de la negociación con el FMI. El gobierno afirma que se encuentra negociando con el FMI, pero la información oficial es escasa y fragmentaria. Las declaraciones políticas de distintas voces del gobierno son, como mínimo, desconcertantes. Sí, en cambio, llegan noticias de parte del Fondo. Y son recientes. El pasado viernes, con motivo de la finalización de la misión técnica que realizaron funcionarios del BCRA y del Ministerio de Economía nos hemos enterado de que se han hecho avances. El comunicado ha señalado que se han llegado a entendimientos sobre la necesidad para mejorar de manera gradual y sostenible las finanzas públicas, abordar la inflación persistente y alta inflación, reducir el financiamiento monetario del déficit y aplicar una política monetaria con tasas de interés reales positivas. Ninguno de estos elementos está presente en el proyecto de presupuesto que se puso a consideración del Congreso: no se prevé una reducción del déficit primario en 2022 con relación al cierre previsto de 2021, el financiamiento del BCRA al Tesoro sería de 1,8% del PBI que difícilmente es compatible con una reducción de 21 puntos en la tasa de inflación y tampoco se observan cuáles serían los efectos de tasas de interés reales positivas. La conclusión parece bastante obvia. En las conversaciones entre el gobierno y el FMI que transcurrían cuando era de público conocimiento que el oficialismo se aprestaba a aprobar el proyecto de setiembre, quedaba claro que la política fiscal en negociación para 2022 difería de la contenida en el proyecto. En otras palabras, con vistas al futuro acuerdo con el FMI, el proyecto ofrecía una pobre indicación sobre los objetivos fiscales que persigue el gobierno. Eso también explica que los analistas económicos y los mercados en general se hayan interesado por las alternativas y posiciones políticas del debate parlamentario, pero no por el contenido intrínseco de los números.

El dictamen de la mayoría: cuando los cambios en la cantidad implican cambios de calidad

Este era el proceso hasta el miércoles 15 a la tarde. Allí se produjo un hecho clave: el dictamen de la mayoría de la Comisión de Presupuesto y Hacienda propuso la inclusión de 56 nuevos artículos -un incremento de 58% en el número de los mismos. Además, las materias agregaron diversidad y pérdida de foco: 60% del articulado despachado por la Comisión versaba sobre materias ajenas a lo que es propio de la ley de Presupuesto, según lo establece la ley de administración financiera (24156). En ese menú, las iniciativas atienden un número de tópicos particulares. Se destaca la mayor ambición en materia de facultades tributarias -que van más lejos que el proyecto de setiembre-, pero también medidas de ampliación de gastos -como mayores subsidios al transporte- y también varias que significarían gastos tributarios permanentes como la cesión de facultades al Ejecutivo para la creación de zonas francas. Esta vez sí, el Dictamen propuso una redacción de la segmentación tarifaria, aunque omitió señalar cómo se haría para sortear la prohibición de realizar subsidios cruzados que prevé el esquema normativo actualmente en aplicación. A pesar de la magnitud de semejante agenda, los tiempos impedían una evaluación de la Oficina de Presupuesto del Congreso, especialmente para medir el impacto fiscal de las medidas.

La ambición del despacho de Comisión puso de manifiesto dos aspectos que no habían estado presentes hasta ese momento. Mientras que los obstáculos que se señalaron arriba apuntaban en dirección a que si el presupuesto era aprobado éste resultaría mayormente irrelevante desde el punto de vista económico, la inclusión de estas materias podría haber tenido mayores consecuencias en términos de gastos e ingresos. De otro lado, la aspiración de tratamiento exprés resultaba incompatible con el calibre de la propuesta. Esta requería un espacio transaccional que no cabía dentro de los tiempos del oficialismo. No es fácil responder a la pregunta de las razones de tanta urgencia. Si primaba el objetivo de aprobar el proyecto, se podría haber acotado la agenda a los temas de mayor interés. Como sabemos, esto no ocurrió y el tratamiento del proyecto en la Cámara de Diputados fue rechazado.

Dónde estamos hoy

El intento de despacho exprés del presupuesto 2022 no llegó a destino. Como hemos apuntado, desde el punto de vista económico su importancia era más que menor por el irrealismo de sus pautas centrales. La política fiscal relevante para el próximo año es la que se está negociando con el FMI y no la que se describía en el proyecto de Setiembre. Desde el ángulo institucional, la pretensión de aprobación apresurada de 145 artículos con tan diversos propósitos e implicaciones hubiese atentado contra el análisis y la transparencia en las decisiones. Frente a las enormes restricciones fiscales que enfrenta Argentina habría sido, además, un acto de irresponsabilidad fiscal y económica que suma desprestigio a las debilidades institucionales existentes.

Si bien con costos, el resultado que vemos hoy tiene un lado favorable. No sólo se ha evitado una sanción parlamentaria cuestionable tanto en sus contenidos como en sus procedimientos, sino que da una oportunidad de seguir un mejor curso. El Ejecutivo tiene ahora la oportunidad de presentar un presupuesto compatible con la negociación con el FMI y que, según ha afirmado el Presidente Fernández, está en su etapa final. Es decir, se podría disponer de un presupuesto y de un programa económico -algo que ha sido resistido largamente por el gobierno. En el ínterin la administración podrá manejarse con el presupuesto de prórroga. Ya ocurrió en 2020: el ministro Guzmán recién presentó el proyecto de ese año en el mes de agosto porque, en su concepto, el arreglo con los bonistas le impedía enviar antes el proyecto de ley. Ahora, según parece, los tiempos serían más breves si es que se concluyen las tratativas con el Fondo. Asimismo, si se deseara acelerar el trámite parlamentario, el Ejecutivo podría tomar nota y reducir el contenido del presupuesto a lo que son materias de competencia estricta del mismo. Tendría la doble ventaja de que el proceso se haría más sencillo, además de respetar los principios de las normas vigentes. Es hora de recordar que parte de la efectividad de la política económica tiene estrecha relación con el funcionamiento de nuestras instituciones.