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24 09 2020

Presupuesto 2021 en ciencia y tecnología: consolidación de la caída y declive del apoyo a la investigación académica


Autor: Lucas Luchilo









El 15 de septiembre el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto de presupuesto 2021. Este envío, que debió ser la noticia económica más importante del día, quedó opacado por el anuncio de las restricciones a la compra de dólares para personas y la limitación del acceso a divisas para las empresas. En ese contexto, la credibilidad de las estimaciones sobre dólar, inflación e ingresos fiscales que se especifican para el cálculo del presupuesto perdieron credibilidad. Asimismo, el presupuesto supone una reducción drástica de los gastos extraordinarios asociados a la pandemia del COVID 19, que probablemente sea demasiado optimista. No es el objetivo de esta nota efectuar un análisis sobre el realismo o la consistencia del proyecto de presupuesto. Solamente aspiramos a reseñar las principales características del presupuesto de la función Ciencia y Técnica en el proyecto de presupuesto 2021. Más allá de las fundadas objeciones sobre la consistencia del proyecto, las definiciones presupuestarias contenidas en el proyecto marcan algunas líneas claras.

En una nota previa consignamos una caída significativa del presupuesto de la función CyT en 2020 con respecto al 2019. Esta caída continuó la tendencia de los dos últimos años del gobierno de Cambiemos, y fue más marcada en el MINCYT que en otros organismos científicos y tecnológicos. En el proyecto de presupuesto 2021 se mantiene en términos reales la caída general del presupuesto de la función CyT y se intensifica el declive de los recursos destinados a apoyar la investigación académica -sobre todo el CONICET y las universidades nacionales-.

Si bien el artículo se refiere exclusivamente a la función CyT, cabe mencionar que el presupuesto prevé un crédito fiscal de 18.000 millones de pesos para ser aplicado a la ley de Economía del Conocimiento, demorada hasta ahora en el Senado de la Nación. No obstante, las reformas a ese proyecto que el Frente de Todos está proponiendo en el Senado limitan severamente el alcance del proyecto de ley votado en Diputados.

La función CyT en el proyecto de presupuesto 2021

Los gastos previstos en el presupuesto se organizan con una variedad de clasificaciones y de distribuciones, entre ellas, la distribución funcional. La distribución funcional presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la sociedad. La clasificación por finalidad y función permite determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se espera alcanzarlos. Una de ellas es la función Ciencia y Técnica que comprende los presupuestos de los organismos científicos y tecnológicos especificados en la ley 25467 y de la administración del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (1).

Dicho esto, cabe intentar responder algunas de las preguntas relevantes sobre el presupuesto público destinado a las instituciones científicas y tecnológicas: ¿Cuál es el presupuesto de la función CyT para 2021? ¿Cuánto representa sobre el presupuesto nacional? ¿Cómo se distribuye entre los organismos científico-tecnológicos nacionales? ¿Cómo se compara con la función CyT en los presupuestos de 2019 y de 2020? Los indicadores presupuestarios que se presentan en el cuadro 1 y en el gráfico 1 permiten tener un panorama comparativo. Sin agotar el análisis de la información, puede observarse que:

a. El proyecto de presupuesto 2021 correspondiente a la función CyT prevé un aumento del 40.1% sobre el presupuesto de 2020, por encima de la inflación prevista en el proyecto de presupuesto -29%-.

b. En términos reales (Gráfico 1) el presupuesto de la función CyT se mantiene en el nivel de los dos últimos años, un 35% menos que en 2015.

c. La participación de la función Ciencia y Técnica sobre el presupuesto nacional recupera el nivel de 2019, de alrededor del 1.1%, contra el 0.92% del presupuesto 2020 (2).

d. El presupuesto del MINCYT experimenta un aumento mayor que la del conjunto de la función Ciencia y Técnica: crece un 52.1%, compensando la caída del presupuesto 2020 -21,6% de aumento con respecto a 2019, para una inflación estimada de alrededor del 35%-.

e. Por consiguiente, la participación del presupuesto MINCYT sobre el presupuesto nacional también experimenta una recuperación: pasa de representar 0.46% en 2020 a 0.56% en 2021.

Cuadro 1

 Indicadores presupuestarios, presupuesto 2020 y proyecto de presupuesto 2021, generales y de la función Ciencia y Técnica

Fuente: elaboración propia sobre presupuesto 2020 y proyecto de presupuesto 2021


Gráfico 1

Evolución del presupuesto total, de la función CyT y del CONICET, valores constantes, 2015-2021, (2015=100)

Fuente: Ricardo Barrera, en https://twitter.com/MarianoAB80/status/1306265130825666560

La distribución entre los diferentes organismos

Las consideraciones previas se refieren al presupuesto de la función Ciencia y Técnica y del MINCYT en relación con el total de presupuesto nacional. En esta sección, el análisis se concentra en la composición interna de la función CyT, tratando de apreciar la importancia relativa de cada organismo. Puede observarse que:

a. Hay una marcada heterogeneidad en la distribución por organismo, con diferencias importantes con respecto a la distribución del presupuesto 2020. En la mayor parte de los organismos -sobre todo de los de menor tamaño- los incrementos son inferiores al 20%, muy por debajo del crecimiento general de la función CyT y por debajo de la inflación prevista para 2021 -29%-.

b. El organismo que más crece en su dotación presupuestaria es la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), que pasa de poco más de 2300 millones a 7450 millones. El destino de este notable incremento no está completamente detallado en el presupuesto de la entidad, pero básicamente se dirige a cumplir con los lineamientos del Plan Espacial.

c. El otro aumento significativo es el del presupuesto de la administración del MINCYT y la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación. Después de un presupuesto 2020 muy exiguo -aumento de un 5%, 30 puntos por debajo de la inflación-, el proyecto de presupuesto 2021 prevé un aumento del 118.2%. Este significativo aumento se orienta principalmente a financiar las líneas de subsidios a la investigación y a la innovación.

d. La CNEA es el otro organismo cuyo presupuesto crece más que la inflación prevista, pasando de alrededor de 13.200 a 18.500 millones, con un fuerte componente del rubro “construcciones”, que comprende cerca del 50% del total.

e. Un aspecto que cabe mencionar es la demora en la publicación del detalle de los proyectos de inversión previstos para 2021, muy significativos para los organismos tecnológicos -sobre todo en CONAE y CNEA-. La base de datos de proyectos de inversión, que permite seguir la evolución de las obras, no se actualiza desde 2019.

f. Los otros dos grandes organismos tecnológicos enfrentan una reducción significativa de su presupuesto en términos reales. El INTI había recibido un aumento importante en el presupuesto 2020; para 2021 crece apenas el 17.5. La situación del INTA es más comprometida: crece solamente un 8,5%.

g. La Administración Nacional de Laboratorios de Investigación en Salud (ANLIS) es uno de los organismos cuyo presupuesto menos aumenta. En 2020 había experimentado un crecimiento significativo -un 150%-, justificado en el papel del organismo en la pandemia. Ese aumento del gasto no guardaba relación directa con funciones de investigación sino más bien de adquisición de insumos y realización de análisis. Para el ejercicio 2021, el incremento es de un 13.3%, lo que supone que los requerimientos de servicios de ANLIS para la atención del COVID 19 disminuirán de manera significativa.

h. Como en el caso de la ampliación presupuestaria de 2020, los recursos destinados a la investigación académica -sobre todo al CONICET y a las Universidades nacionales- son claramente insuficientes. El CONICET recibe un aumento del 20.4%. El CONICET es el organismo descentralizado con más personal de la administración pública -cerca del 40% del total de los empleados de los organismos descentralizados está en el CONICET-. Esto puede suscitar algunos problemas para la gestión de aumentos presupuestarios. Cualquier aumento porcentual es significativo en términos absolutos: el aumento del 20.4% ubica al CONICET entre los organismos con menor aumento porcentual; al mismo tiempo, los casi 5000 millones de pesos de aumento lo colocan entre los que mayor cantidad de recursos recibe.

i. El presupuesto de la función Ciencia y Técnica en las Universidades Nacionales no aparecía discriminado en el presupuesto 2020. En el proyecto 2021, es de poco más de 1.800 millones, apenas un 0.65% del total del presupuesto universitario. 

j. El proyecto prevé una partida de 3.000 millones de pesos en la “Jurisdicción 91. Obligaciones a cargo del tesoro”, una partida en cabeza de la secretaría de Hacienda (3). Esta asignación no asigna su objeto, por lo que eventualmente podría corresponder a una previsión para aumento de salarios.

Cuadro 2

Distribución por organismo científico-tecnológico, presupuesto 2020 y proyecto de presupuesto 2021, totales y porcentaje de aumento, en millones

Fuente: elaboración propia sobre presupuesto 2020 y proyecto de presupuesto 2021.

El presupuesto del CONICET: las inconsistencias entre las políticas y los recursos

Por la importancia del organismo, el presupuesto del CONICET merece un análisis más detallado. Como se señaló previamente, el proyecto de presupuesto 2021 prevé un aumento del 20.4% de los recursos para el organismo, nueve puntos porcentuales por debajo de la inflación prevista. Esta caída se añade a la del presupuesto 2020, que es de alrededor de 10 puntos menos que la inflación. ¿Para qué política se aplicará este insuficiente aumento?

Las indicaciones no son precisas, pero la orientación es clara, así como son claras las inconsistencias. Para reseñar las indicaciones, el proyecto proporciona información en dos documentos diferentes. El primer documento es el Mensaje de presentación del presupuesto, en el que el Poder Ejecutivo reseña las principales orientaciones del presupuesto. El segundo documento es la definición de las políticas presupuestarias de la Entidad 103 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.   Llamativamente, la descripción de las políticas presupuestarias de la Jurisdicción 71. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva no contiene ninguna referencia expresa al CONICET -a pesar de que el organismo representa el 60% del presupuesto de la jurisdicción-.

Las definiciones del Mensaje

En el Mensaje que acompaña al proyecto de presupuesto, se señala que “se revalorizará la carrera del investigador y el becario, fortaleciendo las partidas presupuestarias asociadas a los recursos humanos del CONICET. En ese sentido se financiarán 1.471 nuevos cargos de investigación para alcanzar, en promedio, los 15.019 investigadores activos. A su vez, se incrementará la cantidad de becarios doctorales y postdoctorales y se otorgaran prórrogas a becarios vigentes permitiendo consolidar el objetivo del organismo de mantener 12.500 becarios activos en el año”.

También en el Mensaje se afirma que “los gastos más relevantes para el ejercicio 2021 corresponden a los programas de Formación de Recursos Humanos y Promoción Científica y Tecnológica (…) se intensificarán las consultorías individuales o grupales realizadas por los investigadores científicos y el personal de apoyo a la investigación y la asistencia técnica en la Gestión de Patentes y se reforzará la formación de becarios como acción prioritaria del CONICET”.

Las metas físicas de becarios y de investigadores que se fijan en el presupuesto son las siguientes:

Cuadro 3

Producción pública estimada (en unidades de medida)

Fuente: proyecto de presupuesto 2021, Mensaje del Poder Ejecutivo.

Lo que dice la política presupuestaria del CONICET

En el apartado sobre la política presupuestaria del CONICET se desgrana un detalle de las acciones que espera realizar el organismo en 2021: 

  • Se proyecta para 2021 una convocatoria de ingresos a la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico de 800 cargos a cubrir y una convocatoria de ingresos a la Carrera de Personal de Apoyo para cubrir 300 cargos. A los efectos se solicitarán 650 cargos para la Carrera del Investigador y 150 para el personal de apoyo. También se estima una Convocatoria de Becas Internas de 2.000 doctorales y 1.200 posdoctorales.
  • Se proyecta para el año 2021, finalizar Convocatorias de Proyectos de Investigación Plurianual 2014-2016/ 2015-2017/ 2017-2019; realizar nueva Convocatoria de Proyectos de Investigación Plurianual 2021-2023 compuesta por 1.400 proyectos; y financiar el año 2021 correspondiente a Proyectos de Unidades Ejecutoras convocatorias 2016-2021/ 2017-2022/ 2018-2023.
  • El CONICET planifica la construcción de 48.000 metros cuadrados y el reacondicionamiento de 60 edificios, contribuyendo a la federalización mediante la inversión en 14 provincias durante 2021.
  • Desarrollar actividades de vinculación y transferencia: Cooperación Internacional, Patentes, Licenciamientos, Proyectos de Desarrollo Tecnológico y Social, Servicios cognitivos habilitados, Reuniones Científicas y Congresos. En 2021 se estiman realizar 50 reuniones científicas y congresos, financiar 383 proyectos de cooperación internacional y realizar 351 asistencias técnicas en gestión de patentes.
  • Fomentar la Innovación Tecnológica de los sectores productivos vinculados al mar a través del Programa Pampa Azul. Para el ejercicio 2021 se estima realizar 8 campañas científicas que insumirán 400 días de navegación, involucrando a 400 investigadores y otros 100 como personal de apoyo.

Las orientaciones y las inconsistencias

Como se puede apreciar, la precisión no es un atributo del presupuesto del MINCYT. Los números de cargos y de becas difieren entre los diferentes documentos o entre secciones del mismo documento. La orientación, sin embargo, es clara. Se trata de continuar con la política de expansión del organismo, aumentando la cantidad de cargos de investigadores y personal de apoyo y de fondos para subsidios e infraestructura. Esta orientación no es novedosa: desde hace al menos quince años el norte del organismo es el mismo. Desde hace una década, ese esquema ha mostrado fisuras, que nunca se repararon y que se han agrandado.

La idea de un organismo que concentre la mayor parte de la investigación académica, cuya planta de personal crezca a tasas del 5%, del 8% o del 10% anual, que aumente todos los años su dotación de becarios, que pague subsidios, que invierta en infraestructura y que sostenga una estructura administrativa en todo el territorio nacional puede discutirse desde una perspectiva conceptual y de política científica. Pero lo que parece evidente es que ese modelo -consolidado sobre la experiencia de un breve período de bonanza fiscal en la segunda mitad de los 2000-, parece cada vez más insostenible. Las evidencias son conocidas por todos los investigadores y pueden sintetizarse en dos pautas repetidas: deterioro de los salarios reales y demoras o incumplimiento de las múltiples convocatorias a proyectos -que, no obstante, se repiten con burocrática regularidad-.

El proyecto de presupuesto 2021 expresa las tensiones de una política de expansión insostenible. Por un lado, las autoridades ministeriales y del CONICET ratifican la política de expansión; por otro, asignan un presupuesto que es insuficiente para cumplir con los objetivos planteados. Antes de entrar en la cuestión salarial, vale la pena observar algunos detalles del presupuesto: el programa de infraestructura que el CONICET dice que va a concretar este año supone una inversión que se puede estimar en no menos de 60 millones de dólares; el presupuesto previsto es de 14 millones -suponiendo un dólar a 102 pesos-. Otro detalle importante es que si bien el CONICET afirma que una de sus prioridades es intensificar “las consultorías individuales o grupales realizadas por los investigadores científicos”, la estimación de recursos propios del organismo es de apenas 19.7 millones de pesos, lo que representa un 0,0007% del presupuesto del CONICET.

La caída de los salarios reales del personal del organismo está en el centro de la tensión mencionada. No es de extrañar, entonces, que hayan crecido el descontento y las justificadas protestas del personal del CONICET. La situación no es exclusiva del CONICET, sino que abarca al conjunto del sector público. Pero en los organismos científicos y tecnológicos adquiere particular gravedad.

¿Una emergencia científica?

La respuesta de las autoridades a los reclamos ha sido, cuanto menos, confusa. En particular, en una entrevista a La Nación el ministro Roberto Salvarezza echó más sombras que luz sobre la política salarial. Su argumento es que va a haber una paritaria -no especificó cuándo y entre quiénes-, que esa paritaria va a fijar un aumento -insinuó uno del orden del 10%- y que el año que viene otra paritaria va a volver a aumentar los salarios.

El presupuesto contiene una autorización de gastos basada en una estimación de recursos para un ejercicio anual. No se puede gastar por fuera de la autorización presupuestaria. Por lo tanto, si se espera aumentar los salarios de los investigadores, ese aumento tiene que estar contemplado en el presupuesto. ¿Hay previstos recursos para aumento de salarios? La jurisdicción 91 “Obligaciones a cargo del tesoro” comprende una serie de recursos para diversas finalidades, a veces insuficientemente especificadas, que están en cabeza de la Secretaría de Hacienda. Dentro de ese conglomerado -que en el proyecto de presupuesto 2021 alcanza la considerable suma de 697.588.674.088 pesos- hay partidas para salarios.  Por ejemplo, en el caso de las universidades nacionales, se presupuestan 40.000 millones de pesos en “obligaciones a cargo del tesoro”, y en Defensa y seguridad se prevén 26.000 millones, que muy probablemente se destinen a la paritaria del próximo año. No hay una previsión equivalente para el CONICET y para otros organismos, cuya pauta salarial dependerá de lo que acuerden gobierno y sindicatos para todo el sector público.

Aunque no explicita la política salarial, el presupuesto contiene una previsión de aumentos salariales. Lo que hasta hoy sabemos es que en el presupuesto 2020 no hay crédito presupuestario para aumentos salariales y que en el presupuesto 2021 hay una previsión de aumento de las remuneraciones del 35%. Por lo tanto, si no hay modificaciones significativas de la planta de personal de la administración pública nacional, lo que puede preverse es que desde este momento hasta fines de 2021 los salarios del sector público -incluidos los de los organismos científicos y tecnológicos- tendrán un aumento de ese orden de magnitud. Ese aumento está por debajo de la inflación prevista para los próximos dieciséis meses, sin contar la de los meses pasados, en los que no hubo aumentos salariales.

En el curso del año próximo pueden producirse cambios en la composición de un presupuesto, que, como se señaló al comienzo, presenta inconsistencias importantes. Puede haber reasignación de partidas y puede haber aumento de los ingresos fiscales, por el impacto de una inflación mayor a la prevista o por mayor emisión o por una combinación de ambas. Pero no es evidente que esos cambios potenciales se vayan a traducir en una recuperación de los salarios reales del personal científico y tecnológico. Cualquier reasignación de partidas supone que alguien pierde lo que otro gana, y en un contexto de estrechez fiscal y múltiples demandas legítimas es difícil pensar que haya reasignaciones mayores. El aumento de los ingresos por la vía inflacionaria es un arma de doble filo, que puede mejorar los ingresos nominales del Estado al tiempo que impacta sobre la capacidad adquisitiva de las personas. Por lo tanto, por esta vía puede que haya aumento nominal de salarios, pero difícilmente mejoras reales.

Antes de las elecciones de 2019, los científicos hoy funcionarios sostenían que el sistema científico estaba en una grave emergencia. Como los datos presupuestarios reseñados muestran, la situación no ha mejorado. Esta situación no parece ser adecuadamente calibrada por las autoridades del MINCYT y del CONICET, que persisten en una política de expansión sin recursos para sostenerla. Probablemente, una política que asuma la condición de emergencia -que excede al sector científico- y que tome medidas con un horizonte de sostenibilidad sea una alternativa para considerar.


Notas:

1. La función Ciencia y Técnica no debe confundirse con el “gasto público en investigación y desarrollo”, una categoría de uso habitual en los análisis del financiamiento. La primera es una clasificación administrativa, que, como se señaló, agrupa todos los presupuestos de los organismos que realizan actividades científicas y tecnológicas. La segunda es una clasificación estadística que releva -a través de encuestas- la parte de los presupuestos públicos que, en la definición del Manual de Frascati, se dedica al “trabajo creativo y sistemático realizado con el objetivo de aumentar el volumen de conocimiento (incluyendo el conocimiento de la humanidad, la cultura y la sociedad) y concebir nuevas aplicaciones a partir del conocimiento disponible”. Un ejemplo puede contribuir a aclarar el punto: un porcentaje de los salarios de los docentes de dedicación exclusiva forma parte del “Gasto público en I+D” pero no es considerado dentro de la Función CyT; las obras civiles de un reactor que construye la CNEA forman parte de la Función CyT pero no del gasto en I+D.

2. El presupuesto 2020 tiene un crecimiento significativo derivado de la ampliación de gastos de emergencia, que distorsionan el porcentaje del presupuesto de la mayor parte de las funciones presupuestarias; por lo tanto, la caída del porcentaje de la función CyT se explica principalmente por este fenómeno.

3. En esta jurisdicción se asignan créditos para brindar asistencia financiera a distintas áreas de los sectores público y privado y, además, se atienden obligaciones emergentes de compromisos con organismos provinciales, nacionales e internacionales. Contempla los gastos que no resulta adecuado otorgar al resto de las jurisdicciones o entidades de la Administración Pública Nacional.