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28 10 2020

Los subsidios económicos y las inconsistencias en el Presupuesto 2021


Autor: Alejandro Einstoss









El análisis de los subsidios económicos del proyecto de presupuesto debe contextualizarse en función de la situación del principal destinatario de dichos recursos que es el sector energético.

Para la actual administración el sector de la energía no esta entre sus prioridades, la falta de equipos, de ideas y de plan fueron las características de estos 10 meses de gestión, por la cual ya transitaron dos Secretarios de Energía.

El actual Secretario designado hace más de 60 días todavía no ha designado oficialmente su equipo de subsecretarios lo que mantiene al sector energético en una parálisis administrativa incomprensible y en el marco de una interna entre los distintos sectores que conforman la coalición de gobierno, que no logran ponerse de acuerdo en temas centrales como la política tarifaria del 2021.

La coyuntura del sector presenta características sumamente preocupantes que ponen en riesgo la sostenibilidad del sistema energético en su conjunto.

El regreso al facilismo que implico el congelamiento de precios y tarifas aplicado desde el inicio de la actual gestión y la invitación a los gobiernos provinciales a imitar esta medida con costos creciendo a más del 50% interanual, sumergieron rápidamente al sector en una tormenta perfecta.

  • Con ingresos congelados y costos creciendo las distribuidoras eléctricas de todo el país empujadas por la asfixia financiera comienzan a financiarse con la mora en el pago de la energía a CAMMESA que a su vez debe pagar a los generadores y el combustible con más subsidios. En resumen, el sistema se torna insostenible.
  • El presupuesto presenta una suerte de “perdón discrecional” de dichas deudas y el Tesoro asume las deudas que CAMMESA mantenía a su vez con algunos generadores. Esto si bien mejora la hoja de balance no soluciona el fondo del problema.
  • Lo mismo, pero con mayor gravedad sucede con el sector del gas, donde no existe una “CAMMESA” que canalice los subsidios y las distribuidoras con Metrogas a la cabeza entraron en cesación de pagos con los productores que amenazan con suspender el aprovisionamiento.
  • A su vez la producción de gas natural presenta caídas históricas a más del 12% interanual y es el resultado del stop a la inversión que comenzó luego del resultado de las PASO, en agosto 2019. Es decir, el sector privado mantuvo una actitud conservadora anticipando de manera correcta las medidas de la nueva administración.
  • Las últimas medidas de restricción a las empresas para acceder al mercado de cambios para acceder a los dólares necesarios para el pago de las amortizaciones de capital e intereses de sus deudas financieras terminaron de cerrar el cepo a la inversión en el sector. La consecuencia: el posible aumento de importaciones de gas el próximo invierno, que a su vez aumentara la demanda de dólares.
  • Finalmente, desde el punto de vista institucional, a los problemas de gestión antes mencionados se suma la intervención de los entes reguladores, la ruptura de los contratos renegociados en el marco de la revisión tarifaria del 2017, que no fue reemplazada por una revisión extraordinaria como dispone la ley de emergencia solidaria sancionada por el actual gobierno,  y el anuncio del nuevo Plan Gas 4 que  el gobierno anuncia con un costo de USD 1490 millones solo para 2021, pero que el presupuesto no indica como serán financiados.    

Los Subsidios económicos en el presupuesto.

Para una rápida visualización de las transferencias de carácter corrientes (SUBSIDIOS) – se pueden dividir en dos rubros principales: energía que se lleva el 78% de los recursos y transporte el 22% restante.

En energía los renglones del gasto relevantes son:

  • Subsidios al sector eléctrico (68%) a través de la Compañía Administradora del Mercado Eléctrico S.A. (CAMMESA) que subsidia con fondos públicos la diferencia entre el costo de generación de energía y el precio de la energía que paga la demanda y que es el mismo para todo el país.
  • Subsidios a la importación del gas natural desde Bolivia y del GNL por barco (14%) a través de la empresa Integración energética S.A (IEASA) que cubre la diferencia entre el costo de importación y el precio que paga la demanda.
  • Subsidios a la oferta de gas natural (12%), a través de programas de promoción a la producción de gas, conocidos como Plan Gas.
  • Subsidios a la demanda de Gas (5%), a partir de transferencias por tarifa social, plan hogares con garrafa social y otros.

Y en transporte:

  • El Fondo Fiduciario SISTEMA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE (SIT), conformado —originalmente— por el Sistema Ferroviario Integrado (SIFER) y por el Sistema Vial Integrado (SISVIAL) y a través del cual se canalizan casi el 60% de los subsidios al transporte y el 100% de los subsidios al autotransporte público de pasajeros.
  • Subsidios al sector ferroviario, (40%) donde se destacan las transferencias a la Operadora ferroviaria sociedad del Estado (OFSE) a donde se destinará el 38% de los subsidios al transporte presupuestados.

¿Qué nos dice el presupuesto?

Que los subsidios económicos en 2021 mantendrán su participación en términos del PBI en relación con el final proyectado por el gobierno para el año 2020, en 2,2%.


Sin embargo, es necesario mencionar que:

  • Los subsidios aumentan 1,5% en términos del gasto de la Administración Publica Nacional, pasan del 8,5% al 10%.
  • Los subsidios a la energía aumentan un 70% respecto al año 2019
  • Y el principal rubro “CAMMESA” suplica su participación en términos del producto pasando del 0,6% en 2019 a 1,2% en 2020 y 2021. – Ver cuadro anexo 1.


Inconsistencias que plantea del presupuesto.

1. Dos artículos del Proyecto de Ley tienen efecto directo en el principal renglón de los subsidios económicos – CAMMESA – y pone en duda la consistencia de la estimación

CAMMESA es la empresa encargada del despacho eléctrico y de la fijación de precios de mercado. Sin embargo, desde 2002 al presente, canaliza el mayor flujo de subsidios de la economía, compra gas y combustibles líquidos para generación, a la vez que mantiene sus funciones originales.

La virtual cesación de pagos que sufre el sector a partir de la imposibilidad de las distribuidoras de pagar la energía vendida, consecuencia del congelamiento de tarifas, genera dos consecuencias:

  • CAMMESA comienza a acumular deudas aguas arriba, es decir con generadores y productores de gas. ¿Cuál sería el nivel de esas deudas? El JGM informo a la Cámara de Diputados que dicho endeudamiento ascendía a aprox $ 60.000 millones.
  • Las distribuidoras con tarifas congeladas desde principios del 2019 comienzan a acumular pérdidas operativas y dejan de pagar a CAMMESA la energía vendida, acumulando deudas que según el mismo informe del JGM alcanzaban los $100.000 millones.

En relación con el primer punto, el art 17 dispone que el Estado Nacional toma a su cargo parte de las deudas que CAMMESA mantiene con algunos generadores y por regalías hidroeléctricas, sin especificar montos, plazos ni identificar partida en el presupuesto.

En relación con el punto 2, el art 87 retoma una suerte de “blanqueo” o perdón amplio de las deudas de las distribuidoras con CAMMESA por energía (vetado en la ampliación del presupuesto de agosto pasado) . El artículo en cuestión no solo plantea la posibilidad de “reconocer créditos de hasta 5 meses de facturación del energía o el 66% de la deuda” y la posibilidad de pagar el saldo en 60 cuotas con 6 meses de gracia y a una tasa subsidiada al 50%, lo que implicaría la licuación casi total de las deudas, sino que otorga amplios márgenes de discrecionalidad al momento que “…la autoridad de aplicación podrá llegar a acuerdos de regularización en forma particular con cada una de las Distribuidoras”.


Por lo tanto, los dos artículos (17 y 87) implican por un lado mayores transferencias del Tesoro para hacerse cargo de deudas con generadores y por otros menores ingresos de CAMMESA por el reconocimiento de créditos o la licuación de deudas.


¿Cómo impactará esto en los subsidios al sector eléctrico, o en la relación subsidio/tarifa? Ni el proyecto de ley ni su mensaje lo aclaran.

Además, la discrecionalidad que otorga el art 81 otorga al gobierno nacional un mecanismo de negociación o “disciplinador” frente a los gobiernos provinciales y algunos municipios.


2. El Proyecto de Presupuesto presenta aumentos de tarifas implícitos: ¿se viene un Tarifazo?

El mensaje del presupuesto nos dice: “… para 2021, se prevé que el 43% de los costos mayoristas del sistema eléctrico sea cubierto por la tarifa eléctrica que abone el usuario”. Además la pauta de subsidios del presupuesto implica mantener en los niveles actuales las transferencias a CAMMESA y para ello como mínimo el precio de la energía que pagan los usuarios deberá crecer el año próximo pari passu a la inflación prevista, es decir un 29%.

Pero cuando analizamos la tarifa que paga la demanda, existen otros componentes en la factura: el transporte y la distribución de la energía que representan aproximadamente el 50% de la factura final. Estos segmentos presentan quebrantos financieros que difícilmente puedan ser perpetuados en el tiempo y que requerirán sin dudas recomposiciones durante el 2021, más aun si tomamos en cuenta que exceptuando a  EDENOR y EDESUR, el resto del  sistema de distribución nacional es controlado por Provincias y Municipios.

Por lo tanto, si se cumplen las previsiones del presupuesto, la factura final observaría aumentos promedio con piso en el 40% respecto a las actuales.

Sin embargo, los promedios esconden grandes dispersiones.

  • Un tercio de los hogares son beneficiarios de la tarifa social, los que difícilmente sean objeto de aumentos tarifarios, por lo tanto, las 2/3 partes – que pagan tarifa completa – y que se componen mayoritariamente de clases medias deberán enfrentar aumentos que, como piso, duplicaría la inflación prevista por el gobierno, es decir un 60%.
  • Además, hay que recordar que en nuestro país rige el federalismo regulatorio y las empresas eléctricas dependen de gobiernos provinciales que aumentaran sus tarifas haciendo más incierto el impacto final en los usuarios finales.


3. Gas Natural: un tema opaco.

El Plan Gas 4 recientemente anunciado por el gobierno desde Vaca Muerta, recibe un crédito fiscal en el presupuesto de poco mas de USD 200 millones (al tipo de cambio promedio del presupuesto), pero el gobierno anuncia un costo solo para 2021 de USD 1490 millones.

Aquí las posibilidades son dos, o se subestima el costo fiscal de este programa en casi USD 1300 millones o el precio del gas que paga la demanda debería aumentar mas del 50% en dólares, lo que implica aumentos tarifarios que por su magnitud resultan poco factibles en un año electoral.

Quizás la respuesta a esta pregunta la encontremos en el articulo 103 del dictamen de Comisión que faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a efectuar las reasignaciones presupuestarias necesarias para llevar adelante el Plan gas 4 (PG4).

Adicionalmente el Articulo 89 que estructura una suerte de garantía de pago de las compensaciones derivadas del nuevo PG4 vía la emisión de “certificados de crédito fiscal” a favor de las empresas petroleras, que evite las demoras en la liquidación de compensaciones por parte del Estado Nacional como las observadas en planes anteriores y que en muchos casos son objeto de reclamos en sede administrativa.

En otro orden, el proyecto deja sin efecto el decreto 1053/2018 que asume a cuenta del Tesoro nacional el pago de las diferencias en el precio del gas en dólares que se generaron entre el 1° de abril del 18 al 31 de marzo de 2019 como consecuencia de la devaluación del peso a partir de abril del 2018.

A continuación, en el artículo 92 se autoriza la emisión de deuda por $29.514 millones con el objeto de saldar dicha deuda cuyos principales acreedores son YPF y la ex ENARSA (Integración energética S.A.).  Esta deuda, ahora reconocida en la Ley de presupuesto fue objeto de una presentación en la justicia penal por parte del ENARGAS que impugna el origen y la legalidad de dicha deuda. ¿Descoordinación?

Pero cuidado con la derogación del decreto 1053, ya que en su en su art 8°, este decreto pesifico el precio del gas para los usuarios residenciales, comercios y micropymes – abastecidos por las distribuidoras - .La derogación de este artículo en un entorno de alta volatilidad podría abrir la puerta a reclamos (fundados en el marco legal vigente) respecto al traslado del precio del gas “en dólares” a la factura final de los usuarios.


¿Cómo quedarían la cuenta de subsidios con CAMMESA y el PG4?

Si agregamos las posibles subestimaciones del gasto en subsidios en los rubros CAMMESA y PG4, el costo de los subsidios se aleja de los 2 puntos del producto y se acerca peligrosamente al 3%, un nivel similar al de finales de 2015. Lo que implicaría haber dilapidado en solo un año el esfuerzo realizado por los contribuyentes entre 2016-2019, enfrentando sucesivos aumentos de tarifas que tenían como objetivo ajustar el gasto en subsidios.

¿Cuál es el efecto del riesgo cambiario en los subsidios?

  • El proyecto presenta algunas deficiencias técnicas, por ejemplo, no realiza un análisis de riesgos.
  • En particular en el caso de los subsidios existe una alta exposición al riesgo cambiario consecuencia de la fuerte exposición a la variación del tipo de cambio a partir del costo dolarizado del principal insumo energético: el gas natural.
  • A partir de nuestras estimaciones por cada punto de desvío en la pauta del tipo de cambio estimado en el presupuesto tendría un efecto sobre los subsidios a la energía del orden de los $ 6.500 millones (0.01% PBI), explicado por el costo de las importaciones y las compensaciones de precios nominados en dólares. Pero cuidado que si se incorpora el efecto de los USD 1300 millones no contabilizados del PG4 ese costo puede hasta duplicarse.
  • Del mismo modo deberían haber sido estimados los riesgos y sensibilidades respecto a las variaciones en la tasa de inflación y en los precios internacionales. Por cada punto de desvío (tanto en tasa de inflación como en los precios internacionales del gas importado) podrían provocar un incremento en el gasto en subsidios del orden de los $1.500 millones adicionales.

En resumen: 

  • La combinación de populismo energético y cuarentena puso al sector energético en cesación de pagos y al borde de un quebranto histórico.
  • El presupuesto se presenta en conjunto con medidas de restricción al mercado de cambios que termina de configurar la tormenta perfecta para el sector.
  • El gobierno anuncia que mantendrá subsidios en términos del producto, pero se observan fuertes incongruencias entre el presupuesto y anuncios posteriores que vacían de contenido al proyecto de presupuesto en tratamiento.
  • Para cumplir la pauta del presupuesto las tarifas aumentaran muy por encima de la inflación proyecta afectando principalmente a las clases medias.
  • Existe una fuerte subestimación del costo fiscal del Plan Gas 4 y tampoco se considera el efecto de la licuación de deudas con CAMMESA.
  • Tampoco se analiza el riesgo cambiario que puede afectar severamente la cuenta de subsidios en el corto plazo.