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Opinión 16 05 2020

Los programas sociales para atender los efectos de la pandemia en Argentina en su primera etapa


Autor: Oscar Cetrángolo y Javier Curcio









Sobre un escenario extremadamente complejo para la economía argentina la emergencia de la pandemia nos obliga, además de a cuidarnos, a actuar con rapidez con políticas efectivas de corto plazo frente a un escenario incierto a niveles inéditos. Para las políticas públicas en general, y las sociales en particular, se trata de seguir un camino de cornisa tratando de atender la emergencia sanitaria al tiempo que mitigar los problemas productivos, de empleo y sociales, entre otros. Al final del camino, seguramente, subsistirá la necesidad de avanzar con las reformas estructurales que corrijan las deficiencias de la intervención pública y sus alternativas de financiamiento, pero seguramente esas reformas deberán adaptarse a una realidad futura que hoy nos resulta incierta y sobre la que tenemos una enorme dificultad para ensayar algún tipo de comentario.

En una nota que publicamos recientemente como Documento de la Fundación CECE presentamos una primera aproximación a los alcances de los programas sociales vinculados con la protección de ingresos que el gobierno argentino está instrumentando para atender los efectos más inmediatos de la pandemia, su cobertura y su costo fiscal. De manera especial, en lo referido a las iniciativas de transferencias directas a los hogares se destacan:

  • Subsidio extraordinario a la Asignación Universal por Hijo (AUH) y a la Asignación Universal por Embarazo (AUE) consistente en el pago de $3.103 adicionales por destinatario cobrado en el mes de abril, que duplica la prestación mensual dispuesta por estos programas. Son alcanzados por esta iniciativa 4,3 millones de niños, niñas o adolescentes, nucleados en 2,4 millones de hogares. El costo fiscal mensual alcanza a $13.343 millones y representa el 0,042% del PIB anual (1). Dicha medida se prevé replicar por un mes adicional, ampliando temporalmente el sostenimiento de la protección e incrementando el costo fiscal en la magnitud indicada.
  • Tarjeta Alimentar: Se dispuso un refuerzo adicional para el mes de marzo de $4.000 para hogares con un hijo de hasta 6 años de edad que recibe la AUH y de $6.000 para hogares con más de un hijo de ese rango de edad que participe de esa prestación. También alcanza a embarazadas a partir de los 3 meses que cobran la AUE y personas con discapacidad que reciben la AUH. Son alcanzadas por este programa 1,8 millones de personas. El costo fiscal mensual estimado asciende a $7.600 millones (0,024% del PIB anual). Se dispuso un refuerzo adicional de la misma magnitud para el mes de abril que ya fue confirmado a ser percibido durante el mes de mayo.
  • Refuerzo excepcional de las jubilaciones y pensiones mínimas por un monto máximo de $3.000, abonado en el mes de abril de 2020, y para aquellos que perciben un haber superior al haber mínimo, equivalente a la cantidad necesaria hasta alcanzar la suma de $18.891. Se encuentran alcanzadas por este mecanismo de protección 6,7 millones de personas. El costo fiscal mensual asciende a $14.070 millones y representa 0,044% del PIB anual. ANSES difundió que en principio el bono no se repetiría en el mes de mayo, pero versiones periodísticas indican que se está evaluando su continuidad. No obstante, debe tenerse especial cuidado al considerar las implicancias en materia de protección de ingresos de los adultos mayores y el impacto fiscal de este refuerzo, toda vez que desde finales del año anterior se encuentra suspendida la movilidad de las prestaciones que establece la legislación y mensualmente el poder ejecutivo dispone los aumentos a otorgar en cada período. En consecuencia, si se considera este refuerzo como una compensación parcial a la movilidad que no se está otorgando  podría tratarse (al menos para algunos grupos de jubilados o pensionados) de un deterioro del poder adquisitivo con cierto ahorro fiscal más que costo adicional.
  • Ingreso Familiar de Emergencia (IFE): Destinado a Monotributistas de categorías A o B, Monotributistas sociales, trabajadores/as de casas particulares, trabajadores/as desempleados/as o informales de entre 18 y 65 años, cuyos grupos familiares cumplan con los criterios socio económicos establecidos. Se trata de un ingreso de $10.000 por destinatario dispuesto para el mes de abril a ser cobrados por un solo integrante de cada grupo familiar, priorizando a las mujeres. La primera vuelta de aprobación dispuso la inclusión de 7,9 millones de personas alcanzadas. El costo fiscal mensual asciende a $78.543 millones (0,248% del PIB anual). Se lanzó una nueva convocatoria para revisar denegados que según declaraciones periodísticas permitió admitir a 1,1 millones de destinatarios adicionales, y llevaría el total a de destinatarios a 9 millones de personas. Según anuncios de los últimos días aun no formalizados, dichas prestaciones se replicarían durante el mes de mayo contemplando un costo fiscal adicional de la misma magnitud.
  • Bono de $3000 a destinatarios de otros planes sociales no compatibles con el IFE: Alcanza a 550.000 personas. Costo fiscal mensual $1.650 millones (0,005% del PIB anual). En principio se trataría de un bono solo por el mes de abril.

El costo fiscal para cada prestación que fue consignado corresponde al gasto mensual ya que no es posible asumir cuánto va a durar esta etapa de la emergencia ni cada una de las asignaciones establecidas. Solo para brindar una imagen muy “impresionista” del impacto fiscal de las transferencias monetarias directas a las familias que fueron contempladas aquí, considerando las declaraciones oficiales podría suponerse que el refuerzo extraordinario a las jubilaciones y pensiones mínimas alcanzará a solo el mes de abril mientras que los adicionales de la AUH, AUE y la Tarjeta Alimentar se brindarán durante cuatro meses, al igual que el IFE y el resto de los subsidios establecidos en respuesta a la pandemia. En ese caso se podría proyectar un gasto anual algo superior a 1,3% del PIB. Si incluimos en este set de respuestas otros programas de apoyo laboral y/o productivo con efectos indirectos muy importantes sobre la situación social, como el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), los subsidios a las tasas de interés para préstamos a empleadores y trabajadores autónomos y las transferencias a empresas para sostener los precios de las tarifas, entre otros, se estima el costo fiscal podría alcanzar a 3% del PIB o quizás alguna magnitud aun superior.

Por supuesto, atendiendo a la incertidumbre sobre la duración de la pandemia, la magnitud de la cuarentena en sus diferentes fases y las decisiones que tomen las autoridades relativas a los alcances de las medidas, la estimación del costo fiscal anual puede variar de manera significativa. Los supuestos incorporados pueden ser considerados muy optimistas (si se pensara que la necesidad de estos programas fuera a prevalecer durante sólo cuatro meses) o muy pesimistas (en el caso de que , pese a que sufriremos los efectos del aislamientodurante un período más extenso, el espacio fiscal no será suficiente para financiar dichas intervenciones durante el período especulado). No obstante, se refuerza la idea de que las proyecciones realizadas buscan solamente aportar una idea de la magnitud de los recursos involucrados bajo ciertas circunstancias asumidas como probables (tal vez la más discutible sea el PIB utilizado como denominador de todas las intervenciones).

En la nota citada se ofrecen mayores precisiones y algunas especulaciones sobre las características de la crisis por la que atraviesa la sociedad argentina y los programas que el gobierno ha puesto en marcha para mitigar los primeros efectos sociales de la pandemia. Una preocupación especial es la relacionada con la focalización y la suficiencia del IFE que fue diseñado suponiendo una demanda de alrededor de 3,6 millones de hogares, recibió más de 11 millones de solicitudes y al momento fue aprobado para casi 9 millones de grupos familiares. En el trabajo se busca caracterizar a los destinatarios de cada iniciativa en relación con la estructura poblacional y en función de su relación con el mercado de trabajo. A partir de ese ejercicio se llega a que los 4,9 millones de destinatarios, asalariados informales, desempleados o no asalariados vulnerables que no perciben AUH o AUE y fueron considerados elegibles para el IFE, constituyen un número muy amplio de grupos familiares no consistentes con los que se desprenden de la pintura socioeconómica que permite esbozar la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Esto podría deberse a que la EPH subestima la cantidad de hogares en situación de vulnerabilidad en una magnitud inusualmente amplia y/o que la forma de diseño para implementar al IFE, combinada con la debilidad en las posibilidades de cruzamiento de información por parte de ANSES, implicó la transferencia a más de un destinatario por grupo familiar en estas condiciones. La urgencia de la crisis y la amplitud de su alcance requiere mejorar el diseño de las prestaciones y asegurar la protección más efectiva y adecuada.

Resulta imposible finalizar la nota con recomendaciones claras de reformas o modificaciones a las prestaciones vigentes, cuando la crisis se encuentra en pleno desarrollo y las políticas están siendo reformuladas a medida que evoluciona la situación, como no podría ser de otra manera, teniendo en cuenta la magnitud de los desafíos y el desconocimiento sobre lo que está por venir.

Este período tiene un componente de incertidumbre mucho mayor a cualquiera de las crisis pasadas, ya que incorpora elementos que van más allá de nuestra comprensión actual. Adicionalmente, Argentina enfrenta una situación que era muy compleja antes del COVID-19 e incorpora incertidumbres propias de la situación económica, con independencia de la pandemia.

Es claro que los programas instrumentados tienen un alcance muy amplio aunque seguramente insuficientes para hacer frente a los desafíos que se deben enfrentar y, a su vez, con un peso sobre las cuentas públicas que resulta difícil de cuantificar aún, pero es sabido que superarán las limitadas posibilidades de los presupuestos. 

Mientras continúe la incertidumbre parece imprescindible seguir la evolución de la crisis y las políticas instrumentadas con el objeto de ir pensando y debatiendo acerca de la necesidad de reformulaciones que sean necesarias. Esta nota ha tratado de ser un aporte en ese sentido, a la espera de que llegue el momento de debatir una mejor institucionalidad, alcances, financiamiento y diseño de la política social. Ojalá sea pronto.

(1) Se ha utilizado aquí la estimación oficial del PIB para 2020 incluida en el Mensaje de Presupuesto de la Administración Nacional remitido en septiembre de 2019. Allí se suponía una inflación (índice de precios implícitos) de 43,5% y un crecimiento real del 1% para 2020. Es claro que esos supuestos dejaron de ser realistas, pero se toman como referencia por ser la única estimación oficial existente.