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Opinión 11 04 2020

Estado de las cuentas públicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires


Autor: Oscar Cetrángolo y Julián Folgar









La situación de la hoy denominada Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) dentro de la Nación Argentina ha sido fuente de conflictos y disputas desde la propia organización nacional. Si bien no es el tema de esta nota, es el telón de fondo de los comentarios que fueron desarrollados en una reciente publicación de la Fundación CECE, a la que aquí haremos referencia. Luego del cambio de administración en el gobierno nacional, que nuevamente es de un signo político diferente al gobierno de la ciudad, muchos de los temas vuelven a ser motivo de interés y preocupación, y el desarrollo de la pandemia va a obligar a una revisión, sobre la que es temprano concluir.

Al igual que lo sucedido con la Provincia de Tierra del Fuego, al ser establecida su autonomía con posterioridad a la sanción del último Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que data de 1988, la asignación de recursos tributarios debe provenir de los fondos que según ese régimen tenía destinado el gobierno nacional en su distribución primaria. Pero en el caso de CABA no existe una asignación por ley de un nuevo coeficiente de coparticipación para la CABA y persisten los conflictos acerca del financiamiento de los servicios de seguridad, a pesar de que la Constitución Nacional establece la obligación de transferir servicios junto con sus recursos para financiarlos.

En el marco de la notable expansión del sector público agregado que en Argentina se produjo desde mediados de los años 2000, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) no ha sido la excepción. Su presupuesto se ha casi duplicado como porcentaje de un Producto Bruto Geográfico (PBG) que, a su vez, ha crecido en términos reales cerca del 20% entre 2009 y 2017. Así, el gasto público total de la CABA pasó de representar el 5.4% del PBG en 2007 a superar el 10.1% del PBG en 2017 (Gráfico 2), parcialmente reducido en los últimos dos años.

El aumento del gasto fue de tal magnitud que pese a que durante ese mismo período se experimentó un notable incremento en la presión tributaria local (de 4.3 a 6.6% del PBG) y de la mayor participación en el reparto de la coparticipación desde 2016 (1), el GCBA ha registrado un déficit fiscal en prácticamente la totalidad de los años analizados, hasta que, finalmente, presentó cuentas equilibradas en el año 2018, cuando el ajuste de las erogaciones logró equiparar las cuentas. Por su parte, de acuerdo a la información provisoria disponible para 2019, en línea con el deterioro general de la actividad, los indicadores fiscales muestran un leve deterioro.

En coincidencia con la trayectoria fiscal, el stock de deuda ha registrado un incremento sostenido en la última década, aunque partiendo de niveles muy bajos. Así, el stock de deuda pública del GCBA en diciembre de 2019 alcanzó el equivalente a $185.201 millones (US$3.087 millones), representando 4.5% del PBG de la CABA o 50% del presupuesto anual del 2019 (2). Tanto como porcentaje del PBG como en proporción del presupuesto anual, la deuda pública del GCBA no presenta niveles preocupantes, pero resalta el hecho de haberse cuadruplicado (pasando de menos de 1 a 4.5% del PBG o del 11 al 50% del presupuesto). A su vez, medida en dólares, y fruto de la sensible depreciación del peso desde 2018, la deuda pública del GCBA se estima en US$3.1 mil millones de dólares. La deuda pública del GCBA muestra un crecimiento liderado por los títulos públicos y llega a representar las dos terceras partes del total, seguida en importancia por los préstamos con Organismos internacionales (21%).



Fuente: En base a datos de los Ministerios de Economía de la Nación y de Hacienda y Finanzas de la CABA.

*El dato para 2019 es provisorio de acuerdo a la ejecución presupuestaria de la CABA

 

En qué gasta la CABA 

Como se adelantó, el tamaño del presupuesto del GCBA se ha virtualmente duplicado entre 2007 y 2017 en relación con el PBG. El gasto total pasó de 5.4 a 10.1% del PBG en esta década. En el marco de un contexto macroeconómico mas adverso y restricción fiscal apremiante, en 2018 ese nivel se redujo al 9.5% del PBG. No deja de llamar la atención la semejanza entre el sendero fiscal de la CABA y la Nación, pese a ser niveles de gobierno totalmente diferente, con responsabilidades de gasto y fuentes de financiamiento diversa, además de tener gobiernos de muy diferente posición durante el período de fuerte expansión del gasto. Tal vez la mirada sobre los diferentes componentes de las erogaciones pueda arrojar algo de luz.

Teniendo en cuenta el peso de funciones muy trabajo intensivas (educación, salud y seguridad, entre otras) dentro de los presupuestos de las provincias y CABA, los gastos corrientes en funcionamiento (salarios y otros gastos de consumo) han sido y continúan siendo la principal partida presupuestaria, ocupando cerca del 65% del presupuesto (21 y 44 por ciento, respectivamente). A su vez, la participación del gasto de capital se ha mantenido relativamente constante hasta 2015, registrando un aumento sostenido en los últimos años, alcanzando el 20% en 2018, lo cual ubica al GCBA entre las cinco provincias que mayor espacio presupuestario destinan al gasto de capital. En porcentaje del PBG estas partidas se han duplicado respecto a una década atrás.

En términos de la clasificación por finalidad y función de las erogaciones, el grueso del gasto está concentrado en los servicios sociales (60% del total), similar al resto del sector público en Argentina. El gasto en salud y educación han sido siempre las principales funciones del gasto, representando en 2019 cerca del 36% del total del presupuesto (21% y 15%, respectivamente). Sin embargo, ambas partidas si bien mantuvieron su nivel respecto al PBG, han perdido su peso en el total del presupuesto, pasando del 30 al 20% en el caso de Educación y del 23 al 15% en el caso de Salud. Esta pérdida relativa ha sido ocupada esencialmente por mayores gastos en seguridad, fruto del traspaso de la policía al ámbito del GCBA, mayores servicios de deuda y un importante incremento de los gastos en promoción y asistencia social. Por su parte, en 2018 se observa un cambio de menor significación en la clasificación de las erogaciones que se manifiesta en una fuerte caída en los gastos sin clasificar (otros) y un incremento de los correspondientes a promoción y asistencia social, que se duplicaron respecto a 2017 (del 0.8% PBG al 1.5% PBG).


En comparación con otras jurisdicciones provinciales, la CABA es el distrito que menor proporción de su presupuesto destina a la función de la administración gubernamental (destina el 12%, mientras que en el promedio de las 24 provincias es el doble), mientras que es muy importante el gasto en salud (en torno al 15% del presupuesto), siendo uno de los distritos que mayor peso tiene esta finalidad. Debe considerarse que en la CABA se encuentran muchos servicios de salud que correspondían originalmente a la Nación y que sus hospitales no solo atienden a los residentes de la ciudad sino que reciben una porción significativa de población proveniente de otros distritos. Por otra parte, a diferencia de otras provincias que han descentralizado a sus municipios el gasto en salud, CABA no tiene niveles inferiores de gobierno. Adicionalmente, debe considerarse la existencia de servicios a cargo de la Nación en el territorio de la ciudad, que no están contemplados en su presupuesto.

A su vez, en 2018 la CABA registra un gasto en asistencia y promoción social que alcanzó el 17% del presupuesto, siendo por mucha diferencia el distrito que mayor peso en su presupuesto asigna a esta función, superando al resto de las provincias por más de 3 o 4 veces.  

Para terminar, conviene resaltar que los cambios más importantes se registran por la situación del gasto en seguridad. La indefinición en relación con las responsabilidades de la Nación y la CABA, así como en su financiamiento, han tenido un fuerte impacto sobre la situación de las cuentas de la Ciudad y arrojan importantes dudas sobre la evolución futura. Es así, que resulta imposible discutir las políticas futuras en el campo de las políticas públicas de la Ciudad si antes no se despeja esa incertidumbre. Para ello, resulta imprescindible la existencia de relaciones entre niveles de gobierno que no estén a la merced de las afinidades políticas entre los gobiernos. Y mucho más importante, los ciudadanos de cada territorio no pueden ser rehenes de las afinidades, presiones políticas o concesiones que nada tienen que ver con el buen funcionamiento de los estados y el bienestar de la población.


1. Los ingresos por coparticipación desde 2016 han aumentado en aproximadamente 1.2% del PBG, en línea con el gasto en seguridad que aumentó 1.1% del PBG como consecuencia del traspaso de parte de la seguridad operativa en el distrito del GCBA desde el ámbito del Gobierno Nacional al de CABA.

2. Para el presupuesto de 2019 se utiliza el gasto devengado provisorio proveniente de la ejecución presupuestaria al cuarto trimestre de 2019.