El desarrollo de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19 ya significa para el mundo uno de los acontecimientos más trascendentales desde la Segunda Guerra Mundial. Natural y afortunadamente, esto despertó frondosos análisis desde la academia, específicamente desde los y las pensadores de la disciplina de las relaciones internacionales. Entre las conclusiones que se arrojan, existe aquella que afirma que la crisis del orden liberal internacional y del multilateralismo dificultan la existencia de una estrategia común entre los Estados para enfrentar al nuevo y repentino “enemigo invisible”.
El economista libanés, Nassim Taleb, acuñó el concepto de “cisnes negros” para definir la aparición sorpresiva de sucesos que por su fuerte impacto, pueden significar un giro trascendental en la historia de la humanidad. Según el autor, es prácticamente imposible anticiparse a su aparición, pero sí se pueden generar determinadas condiciones que permitan al mundo reaccionar rápidamente y atenuar las consecuencias de tal impacto.
En este contexto, y con el diario del lunes, diríamos que los fortalecimientos de los sistemas nacionales de salud, la articulación entre ellos, la consolidación de instituciones internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y otros esquemas multilaterales de cooperación y acción efectiva, serían elementos que dotarían al sistema internacional de mayores herramientas frente a la aparición de un cisne negro como el COVID19. Sin embargo, el virus está aquí, invisible, circulando entre nosotros y las herramientas internacionales que tenemos son pocas y desgastadas.
En esta oportunidad, vamos a profundizar el análisis sobre una de las instituciones internacionales que mayor esperanza (o menor pesimismo) ha despertado en la arena internacional respecto a la posibilidad de generar una articulación interestatal y una estrategia común para enfrentar la pandemia y sus consecuencias en el terreno de la economía y la salud. Hablamos del G20.
¿Por qué el G20?
Si bien el G20 nació a fines de la década de 1990 como un foro internacional que pretendió concertar políticas económicas para enfrentar la crisis financiera asiática iniciada en 1997, fue sólo con el estallido de la crisis del año 2008 que éste salió de la irrelevancia y se convirtió, de manera sorprendente, en el instrumento elegido por las grandes potencias para coordinar acciones globales y atenuar sus consecuencias.
En aquel momento, el G20 fue elegido por su propia composición y funcionamiento. La inclusión de las economías emergentes, que anteriormente no ocupaban un lugar en el G7, y su casi nula institucionalización, permitieron generar acciones rápidas e inclusivas que permitieron dar una respuesta coordinada a la crisis y evitaron la implementación unilateral de políticas que la profundizaran, tal como había sucedido en la crisis del 29.
De esta manera, las cumbres de Washington 2008 y Londres 2009, fueron las encargadas de alentar la implementación de políticas que permitieron la restauración del crecimiento global a partir de garantizar liquidez en el sistema, un rápido restablecimiento del crédito y políticas monetarias expansivas en los bancos centrales (1). Mientras que, al mismo tiempo, se discutía el rediseño del sistema financiero internacional.
El éxito de su accionar dotó al foro de importantes credenciales de legitimidad que, aunque desgastadas, conserva hasta nuestros días.
El mundo cambió, y mucho, durante estos diez años. Sin embargo, a pesar de que asistimos a un proceso de degradación del orden liberal internacional y las principales instituciones que ofician de columnas vertebrales del mismo, promovido por el auge de líderes y movimientos nacionalistas que comenzaron a cuestionar fuertemente los esquemas multilaterales de cooperación internacional, el G20 reúne determinadas características que lo colocan en una posición favorable frente a estas tendencias internacionales.
Para sintetizar, vamos a decir que existen tres razones que nos llevan a pensar que el foro de las 20 principales economías del mundo pueda ser la caja de resonancia de las discusiones y concertaciones de cara al desarrollo de la pandemia. A saber:
1) Legitimidad: como ya pudimos ver, el relativo éxito del foro en la coordinación de una respuesta internacional, ágil y efectiva, frente a la crisis financiera de 2008, lo dota de una fuerte legitimidad entre los Estados.
2) Estructura: su flexibilidad estructural, ausencia de burocracia estable, falta de reglamentaciones internas y su carácter intergubernamental, convierten al G20 en un espacio relativamente amigable para los líderes que descreen de las instituciones internacionales como mecanismos idóneos para trazar líneas de acción y cooperación. Sumado a ello, permiten una rápida adaptabilidad a las condiciones y necesidades de cada caso, alineando rápidamente a los líderes y a sus equipos técnicos en torno a temáticas específicas. Y finalmente, su limitada composición y la especificidad de sus comités de trabajo generan un ambiente propicio para la toma de decisiones y búsqueda de consensos.
3) Composición: reúne a las economías del mundo más desarrolladas, junto con países emergentes y otras instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y la Organización Mundial de la Salud. Así, incorpora países de distintos niveles de desarrollo, con representatividad geográfica, representando en total más del 80% del comercio y 2/3 de la población mundial. Finalmente, a través de diferentes mecanismos de participación e incidencia, se nutre de aportes de actores no estatales y sociedad civil, a través de grupos como el Think 20, Civil Society 20, Youth 20, etcétera.
Dicho esto, cabe preguntarnos cuál ha sido el rol del foro en las últimas semanas con el desarrollo vertiginoso de la pandemia del coronavirus y sus consecuencias.
G20 frente al coronavirus: peor es nada
Desde el primer caso de contagio dado a conocer en diciembre de 2019 en China hasta la expansión del virus por todo el globo, la reacción del G20 ha sido tímida, tardía y cuanto menos, ambigua. Por el contrario, primaron las respuestas nacionales.
El jueves 26 de marzo se concretó la primera reunión de líderes del G20, de manera virtual y convocada de urgencia por la presidencia del foro a cargo de Arabia Saudita. Para ese momento la mayoría de los Estados ya habían decretado medidas de aislamiento social, cierre de fronteras, muchos de ellos con sus sistemas de salud colapsados y sus economías al rojo vivo. El G20 llegaba tarde, pero llegaba.
El comunicado final (2) consensuado entre los veinte líderes, se limitó a exponer una serie de voluntades generales, como la de proteger la vida de la población, defender el empleo, asistir al sistema económico y financiero, promover la cooperación sanitaria, el intercambio de información y generar mecanismos de ayuda a países en desarrollo. El apoyo cerrado a la OMS y el compromiso de dotarla de mayores recursos resulta un dato interesante, aunque queda limitado a la vocación solidaria de cada Estado y actores no estatales.
Por su parte, se anunció una inyección de cinco trillones de dólares a la economía mundial, lo que a simple vista resulta un dato positivo. Sin embargo, ese número no es más que la sumatoria de los esfuerzos nacionales y definidos unilateralmente en la mayoría de los casos, sin la existencia de una coordinación internacional que dirija esos recursos a la implementación de una estrategia común.
En líneas generales, las primeras acciones del G20 en el marco del desarrollo de la pandemia del coronavirus no trajeron nada nuevo, sólo promesas de articular lo que ya estaba sobre la mesa producto de esfuerzos y decisiones nacionales, definidas unilateralmente.
G20, dificultades y escenarios en un mundo distinto al de 2008
Las complejidades del escenario actual dificultan las posibilidades de éxito del G20. Muchas de ellas, la gran mayoría, son preexistentes y la aparición de la pandemia no hizo más que profundizarlas. A saber:
1. Estados Unidos, bajo el liderazgo de Donald Trump y su política de “américa first”, ya no asume su rol de superpotencia ordenadora del sistema y decide no involucrarse en la redefinición del ordenamiento internacional ni en el liderazgo de una respuesta global coordinada frente a la crisis. Tampoco actúa de esa manera dentro del G20. En cambio, su presidente profundiza la retórica antichina y tensiona aún más el escenario.
2. China, ante el repliegue de Estados Unidos y bajo el liderazgo de Xi Jimping, busca aumentar su influencia global y se erige como defensora del multilateralismo. Esto colisiona igualmente con los intereses de Estados Unidos y provoca nerviosismo en países de occidente.
3. La llamada crisis del multilateralismo, caracterizada por un proceso sostenido de deslegitimación y debilitamiento de las instituciones internacionales, a partir del auge de líderes nacionalistas que descreen de los mecanismos multilaterales para la solución de conflictos globales y domésticos y se abrazan a políticas proteccionistas y a mecanismos bilaterales de negociación. Bush y Lula en 2008, Trump y Bolsonaro ahora.
4. La desarticulación y desaceleración del crecimiento de los países emergentes, se convierte en un dato desalentador. Su otrora capacidad de presión y vocación de redefinición del ordenamiento internacional vigente, eran una pieza clave en la búsqueda de respuestas y construcción de medidas innovadoras frente a acontecimientos globales, como por ejemplo la crisis de 2008. Hoy no existe ese factor de presión y vocación articulada por reformar el sistema.
Estas condiciones estructurales nos llevan a ser pesimistas respecto del éxito del G20 como foro organizador y coordinador de las acciones frente a la pandemia, aún siendo éste el mejor preparado para asumir ese rol.
Sin embargo, si tuviéramos que ensayar escenarios que nos permitan vislumbrar un futuro prometedor respecto al accionar del G20, rápidamente podríamos decir que:
1. Como escenario de máxima, debiera existir una tregua seguida de cooperación entre Estados Unidos y China, aunque sea durante el tiempo que dure la etapa crítica del desarrollo de la pandemia. Este escenario es el más optimista, aunque también el más improbable: las dos superpotencias liderando una estrategia global desde la mesa del G20, dejando de lado sus tensiones en otras áreas como la comercial para priorizar la atención a la emergencia sanitaria global.
2. Si la crisis se profundiza, la coordinación y cooperación interestatal a corto plazo se volverá una cuestión de supervivencia. En ese escenario, será fundamental la aparición de un tercer actor que pueda funcionar de puente entre Estados Unidos y China, y gestionar la mesa de negociaciones en el seno del G20: ¿la debilitada Unión Europea?
3. A mediano plazo, un triunfo demócrata en las elecciones presidenciales de los Estados Unidos podría significar un punto bisagra que revierta la tendencia nacionalista y provoque un resurgir del multilateralismo global. Aunque su impacto se vería recién en 2021.
La aparición repentina del cisne negro, en este caso invisible, deja varios escenarios posibles de cara al futuro. ¿Qué será del mundo después de la pandemia? Cada vez con más fuerza se va instalando la idea de que, como dijo el economista francés Thomas Piketty, si nada cambia, el nacionalismo triunfará y el orden liberal internacional podría entrar en una fase terminal. En otras palabras, tendríamos más respuestas nacionales para problemas cada vez más globales.
Sin embargo, no está todo dicho y, por ahora, todo puede suceder, aún una acción global que pueda surgir del seno del G20.
1. Carrera J. (2009). “El G20, la crisis y el rediseño de la Arquitectura Financiera Internacional”, BCRA Investigaciones Económicas, enero-junio de 2009.
2. G20 Leaders Statemment: https://g20.org/en/media/Documents/G20_Extraordinary%20G20%20Leaders%E2%80%99%20Summit_Statement_EN%20(3).pdf
