Un análisis a la reforma tributaria en el impuesto a los combustibles

En el marco de la propuesta de reforma tributaria que el Poder Ejecutivo elevó al Congreso Nacional, se presenta una propuesta de reforma de la actual estructura tributaria de los combustibles a nivel nacional.

La composición actual del impuesto a los combustibles se compone de 3 componentes:

1. Impuesto a la transferencia e importación de combustibles líquidos (ITC) y el gas natural comprimido (GNC), según la Ley 23.996/91, que aplica tasas diferenciales para cada tipo de combustible.[1]
2. Impuesto para el fondo de infraestructura hídrica (tasa hídrica), que alcanza con una alícuota del 4% a las naftas con y sin plomo y del 9% al GNC.
3. Impuesto al Gas Oil para uso automotor, con una tasa del 22%.

Al mismo tiempo, los combustibles están gravados por otras cargas como por ejemplo el recargo de $0.004 por m3 de gas natural distribuido para financiar el programa de garrafas sociales, y finalmente tasas municipales que gravan la venta local de combustibles, el impuesto a los Ingresos Brutos y el impuesto al Valor Agregado.

La distribución de dichos impuestos es compleja. En relación al ITC recaudado por naftas se destina el 23% al Tesoro Nacional, otro 23% es destinado a Provincias, el 21% ANSES y el 33% FONAVI. En tanto que la recaudación del ITC correspondiente al Gas oíl, Diesel oíl y GNC se destina totalmente a ANSES.

Por otro lado, la tasa hídrica se aplica al desarrollo de la infraestructura del sector y el impuesto al Gas Oil se destina un 8% a financiar los subsidios al transporte y un 92% se destina al fideicomiso de infraestructura del transporte. En este sentido la Ley de Presupuesto 2018 prevé que parte de los recursos provenientes de éstos gravámenes se aplicarán al Fondo Fiduciario destinado a financiar obras en el marco del programa de Participación Publico Privada.

Distribución de los impuestos a los combustibles

La presión impositiva sobre los combustibles es del 45% en naftas y del 40% en gasoil[2] y que si bien se encuentran por debajo del promedio de los países de la OCDE - 53% -,  es una de las razones que explican que el precio de los combustibles en nuestro país sean de los más caros de la región, salvo Uruguay.

A partir de este escenario, el proyecto de Ejecutivo plantea la necesidad de modificar la actual estructura impositiva, reemplazando los impuestos vigentes por una estructura que refleje los impactos ambientales del uso de los combustibles, pero manteniendo constante la presión tributaria actual.

La utilización de combustibles es uno de los principales causantes de emisión de gases de efecto invernadero (GEI), es por ello que se reconocen a los impuestos “ambientales”, es decir aquellos que gravan los combustibles en función de su potencial de producción de CO2,[3] como uno de los instrumentos de política pública más eficaces con los que cuentan los gobiernos para reducir los efectos secundarios negativos del uso de la energía.[4]

En  teoría la aplicación de dichos impuestos permitirá remediar la falla del mercado por la cual el precio de los combustibles no refleja el costo futuro de sus emisiones y que podría generar erróneas señales de precios que direccionen inversiones a sectores, que por no contabilizar dichos costos, se encuentren con altos impuestos en el futuro que reduzcan la competitividad y la rentabilidad de la inversión.

En este sentido, la problemática del calentamiento global plantea que los mayores efectos de las emisiones actuales se verificarán en el futuro, por lo tanto, para la cuantificación de los costos será necesario expresar en valores actuales el monto necesario que debería invertirse hoy para enfrentar las necesidades de mitigación futura.

Los resultados de ésta cuantificación deberían tomarse como valores aproximados del monto del impuesto medidos en dólares por tonelada de CO2 emitida.

En este sentido el Poder Ejecutivo presenta una hipótesis por la cual un precio de USD 25 por tonelada de CO2 emitida es un valor adecuado para Argentina y plantea que la implementación de este impuesto a la emisión de dióxido de carbono reemplace la estructura tributaria existente e incorpora un impuesto de suma fija que será equivalente al monto necesario para equiparar la presión tributaria actual.

Por lo tanto, se mantienen sin modificaciones los precios vigentes de los combustibles pero al transformar los actuales impuestos ad valorem –proporcionales– a impuestos de suma fija, desacoplan la evolución del precio de la “base imponible” del precio final del producto.

Es decir, futuras variaciones del precio del petróleo no se trasladarían proporcionalmente al precio final del combustible, ya que la nueva estructura impositiva funcionará como amortiguador y estabilizador de los precios.

Al mismo tiempo se prevé mantener los beneficios fiscales vigentes a los sectores agropecuarios, minero y pesca, que a la fecha toman a cuenta de impuesto a las ganancias el 100% de lo pagado por ITC, al sector del transporte que computa como pago a cuenta de IVA el ITC por compras de gasoil y la menor presión tributaria en la Patagonia.

En cuanto a la distribución del impuesto, la reforma prevé que aún con los cambios en la estructura impositiva se mantendrá sin modificaciones las proporciones actuales.

Dado que la reforma prevé extender la carga tributaria por dióxido de carbono de manera gradual, alcanzando a ciertos productos que en una primera etapa no estarán alcanzados,  la recaudación producida por estos combustibles pasará a formar parte de la masa coparticipable bruta.

Impuesto de suma fija

Impuesto al Dióxido de Carbono

El impuesto tendrá vigencia a partir del 1º de enero de 2018 para los ítems a) al i) y su recaudación se distribuirá de la siguiente manera:

• Tesoro Nacional 10,4%
• FONAVI: 15.04%
• Provincias: 10,4%
• ANSES: 28,69%
• Fideicomiso de Infraestructura Hídrica: 4,31%
• Fideicomiso de Infraestructura del Transporte: 28,58%
• Compensaciones al transporte Publico: 2,55%.

En tanto que el resto de los ítems, del j) al p) comenzarán a aplicarse de manera gradual y escalonada a partir del 1º de enero del 2020, alcanzando el 100% del impuesto recién a partir del 1º de enero del 2028.

Tanto el impuesto fijo con el impuesto al Dióxido de Carbono prevén una actualización trimestral que refleje las variaciones del Índice de precios al Consumidor (IPC) del INDEC, a partir de enero de 2018 y el proyecto faculta al PEN a aumentar el factor fijo hasta un 25% y a disminuir el mismo hasta un 10%, “cuando así lo aconseje el desarrollo de la política económica y/o energética”. Se exime del impuesto en los casos que el combustible sea utilizado como materia prima en un proceso industrial.

Consideraciones Finales

En líneas generales el proyecto no solo simplificar el actual esquema tributario relacionado a los combustibles, sino que el esquema propuesto se alinea con las mejores prácticas recomendadas por la OCDE en la materia.

En este sentido, el impuesto al Dióxido de Carbono busca convertirse en una herramienta que permita frenar los costos ambientales del uso de la energía y en particular en la quema de combustibles líquidos.

Al mismo tiempo, la transformación de los actuales impuestos ad valorem por impuestos de suma fija, se comparece con la política de precios de la energía implementada por la actual administración. En efecto, la eliminación del precio sostén al petróleo y el reconocimiento del valor del crudo internacional en el precio local de los combustibles, expone a vaivenes internacionales la evolución de un precio clave de la economía, cuyas implicancias no solo alcanzan la competitividad vía costos logísticos sino en el nivel general de precios.

Las sumas fijas, por impuesto al CO2, como el monto fijo complementario servirán de amortiguadores y niveladores de los precios internos de los combustibles y de los niveles de recaudación del Estado por este gravamen.

En el mismo sentido, la previsión de una banda de ajuste (-10% / +25%) parece razonable en vistas a la posible necesidad de corregir efectos no deseados producto de variaciones erráticas del tipo de cambio ó en contextos inflacionarios. Dichas variaciones podrán generar  incrementos desproporcionados del componente impositivo en los combustibles o el efecto contrario deteriorando así la recaudación del impuesto.

Finalmente, se prevé un aumento en la recaudación del impuesto del CO2 a partir del 2020 con la incorporación como sujeto imponible de otros combustibles, entre ellos el Gas Natural.

El Estado Nacional aplica una política de precio sostén a la producción de gas no convencional que finaliza en el año 2020, con el objeto de estimular la inversión, exploración y producción de dicho combustible.

La conjunción de la finalización del estimulo de precios y el comienzo de la aplicación del impuesto, podría generar efectos no deseados en la toma de decisiones de inversión privada de mediano /largo plazo.  Sin embargo, la implementación escalonada del impuesto hasta 2028, entrega al inversor un sendero transparente de largo plazo de la carga impositiva del impuesto.