menu
Opinión 04 12 2019

Queda mucho por hacer. Hacia un debate informado y una agenda de investigación en torno a la narcoeconomía y las políticas hacia las drogas en Argentina


Autor: Andrés López









¿Cuánta gente consume drogas ilícitas en la Argentina? La única fuente disponible para responder esa pregunta son las encuestas que realiza la Secretaría de Políticas Integrales sobre Drogas de la Nación Argentina (SEDRONAR)[1]. La última se llevó adelante en 2017 y de ahí salen los siguientes datos: a) 18,3% de la población entre 12 y 65 años había consumido alguna sustancia ilícita en su vida; b) 8,3% de la población había hecho lo mismo en el último año antes de la encuesta; c) 5,7% de la población lo había hecho en el último mes previo a la encuesta (el dato de prevalencia mensual es el habitualmente más utilizado para estimar la proporción de usuarios “regulares” en todo el mundo). En números absolutos, digamos que esto significa que alrededor de 5,3 millones de personas cometieron un hecho delictivo asociado al consumo de drogas alguna vez en su vida, que en 2017 esa cifra había sido de cerca de 2,4 millones de personas y que en el último mes previo a la encuesta de SEDRONAR de aquel año los “delincuentes” ascendieron a poco más de 1,6 millones de personas.

¿Se imaginan a toda esa gente siendo arrestada, llevada a una comisaría, procesada, juzgada y, eventualmente, encarcelada o enviada a un tratamiento compulsivo o a un programa “educativo” especial? Porque eso es lo que ocurriría si la Ley 27737/89, actualmente vigente, tuviera un enforcement perfecto. Y los números de arriba son seguramente un piso del verdadero nivel de consumo. La experiencia internacional sugiere que las tasas de subreporte pueden llegar a 20% en marihuana y superar el 30% en drogas más fuertes como cocaína, por ejemplo. Más aún, por el método de encuesta usado en Argentina (que no garantiza anonimato) podemos suponer que los niveles de subreporte son probablemente mayores a los internacionales.

Por cierto, el lector dirá que ese masivo encarcelamiento y juzgamiento no es el verdadero fin del legislador, sino más bien el de “asustar” a los potenciales consumidores con el fantasma de una serie de malos ratos atravesados a causa de fumarse un porro o ingerir alguna pastilla, manteniendo así “a raya” el número de personas que consumen drogas ilícitas. Lamentablemente, si este es el objetivo, no se estaría cumpliendo en la práctica. La comparación de las encuestas de SEDRONAR 2008 y 2017 revela que subieron la prevalencia de vida, la anual y la mensual (del 9,4 al 18,3%, del 3,6 al 8,3% y del 2,6 al 5,7% respectivamente); en el caso de marihuana los aumentos respectivos en el mismo período fueron de 8,9 a 17,4%, 3,7 a 7,8% y 2,3 a 5,4%[2].

En la Argentina las medidas prohibicionistas comenzaron en los ’20, y el consumo personal fue criminalizado en 1926, y sigue siéndolo hasta hoy (con la excepción, tal vez sorprendente, del período 1968-1973[3]) aunque existen fallos de la Corte Suprema (Bazterrica, 1986; Arriola, 2009) que declaran inconstitucional dicha criminalización. A lo largo de todo este tiempo ha habido una escalada en la cantidad de conductas criminalizadas y en la intensidad de las penas, y las autoridades anuncian sucesivos récords de operativos, incautaciones, etc., sin efectos visibles sobre los niveles de consumo. Más aún, como veremos enseguida, esta estrategia ha generado elevados costos sociales, desde la dificultad de los usuarios problemáticos para acceder a sistemas de tratamiento eficaces, hasta los arrestos y encarcelamientos masivos de pequeños vendedores y consumidores, con la consiguiente exposición a situaciones de abuso y violencia (que afectan particularmente a poblaciones vulnerables por su nivel socioeconómico, mujeres y extranjeros), pasando por los crecientes niveles de violencia asociados al narcotráfico, cuyo exponente más claro es el caso de la ciudad de Rosario.

Los datos del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC) indican que en 2001 en la provincia de Santa Fe hubo 7,1 personas asesinadas cada 100 mil habitantes, que se comparaba con una media nacional de 8,6 víctimas. Para 2018 había 9,5 víctimas cada 100 mil habitantes en Santa Fe contra 5,3 a nivel nacional (el pico de asesinatos en la provincia se dio en 2014 con 13,2 víctimas cada 100 mil habitantes). En 2001 Santa Fe rankeaba 11 en el número de asesinatos per cápita, mientras que en 2018 lideraba el ranking provincial en ese indicador. Los datos del SNIC por departamento solo cubren el período 2014-2018; si bien en ese lapso la tasa de homicidios dolosos en Rosario bajó de casi 20 a 15,5 víctimas cada 100 mil habitantes, de todos modos la cifra sigue estando muy arriba tanto de la provincia de Santa Fe como del promedio nacional. Aunque las series no son totalmente comparables por cuestiones metodológicas, digamos que en 2004 esa tasa llegaba, según fuentes provinciales, a menos de 8 víctimas cada 100 mil habitantes. Información periodística, basada en declaraciones del fiscal regional de Rosario, indican que 9 de cada 10 asesinatos ocurridos en dicha ciudad en 2017 estaban vinculados con el narcotráfico[4]. Otras fuentes periodísticas, esta vez citando dichos de autoridades nacionales del Ministerio de Seguridad, afirmaban que el 60% de los homicidios en Rosario se vinculaba con el narcotráfico, la cifra más alta para cualquier ciudad argentina[5].

Vayamos ahora a algunas otras dimensiones del costo social de la guerra contra las drogas vernácula. Según datos generados por el Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), en el año 2002 había 46.288 personas privadas de su libertad en Argentina, cifra que en 2017 trepaba a 85.283, un aumento de casi el 85%. Los apresados por violaciones a la Ley de Estupefacientes pasaron de 3.271 en 2002 a 11.489 (se trata de aquellos en los que la causa primaria de detención se debió a ese tipo de delito), un aumento de 250%, lo que hace que su proporción dentro del total de la población carcelaria pase del 7,1% en 2002 a 13,5% en 2017 (gráfico 1). Al presente esta es la segunda causa de encarcelamiento de personas, luego de robos, y por arriba de homicidios dolosos.

Gráfico 1. Evolución de encarcelamientos por delitos vinculados a la Ley de Estupefacientes, 2002-2017, cantidades y porcentajes

 

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SNEEP.

Observando un período mucho más corto de tiempo, el que permiten las estadísticas disponibles en este caso, entre 2014 y 2018 también ha aumentado la cantidad de delitos registrados por violaciones a la Ley de Estupefacientes, según los datos del SNIC. Dicho tipo de delitos pasaron de poco más de 30 mil a más de 60 mil casos entre dichos años, lo cual supuso una duplicación de su peso en el total de hechos delictivos informados -de 2 a 4%- (gráfico 2). Si bien las cifras no son totalmente comparables por cambios metodológicos, vale la pena mencionar que la misma fuente estimaba que en 2002 la cantidad de delitos vinculados a estupefacientes apenas superaba el 1% del total[6].

Gráfico 2. Cantidad de delitos vinculados a infracciones a la Ley de Estupefacientes, 2014-2018, cantidades y porcentajes

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SNIC.

Según informaciones expresadas por autoridades nacionales y reproducidas en medios de prensa, más de un tercio de los detenidos por causas vinculadas a estupefacientes lo son por delitos de tenencia para consumo personal[7]. Los datos de la Procuradoría de Narcocriminalidad (PROCUNAR) confirman estos dichos; entre 2011 y 2018 un 35% de las más de 187 mil causas vinculadas a estupefacientes abiertas en esos años fue por tenencia para consumo personal, y otro 14% por tenencia simple. En 2018 esas cifras fueron 37 y 7% respectivamente. En tanto, el número total de causas fluctuó entre un mínimo de 21 mil en 2014 y un máximo de 26700 en 2011, llegando a 22300 el pasado año[8]. Sin embargo, el descenso en el número de causas entre 2011 y 2018 es aparente, ya que PROCUNAR solo informa sobre causas iniciadas en fiscalías de la justicia federal; en función de la Ley de Desfederalización del combate al narcotráfico (26052/05), muchas provincias absorbieron el grueso de los delitos vinculados a estupefacientes, por lo que mientras que descendieron las causas a nivel federal subieron consecuentemente las investigadas a nivel provincial. Por ejemplo, en 2011 se iniciaron poco más de 33 mil investigaciones en la provincia de Buenos Aires por infracción a la Ley de Estupefacientes, contra más de 63 mil en 2018[9]. En 2017, siempre en la misma provincia, el 29% de las causas fue por tenencia para consumo y otro 4% por tenencia simple.

Adicionalmente, según datos de un informe oficial[10], en 2015 el 41% de las personas detenidas por delitos asociados a estupefacientes estaba desocupada al ingreso al sistema carcelario y otro 41% tenía trabajo precario. En tanto, apenas 15% de esas personas tenía estudios secundarios completos o superiores. Esto podría sugerir que una gran parte de los encarcelados es probablemente arrestada por narcomenudeo, actividad que suplanta la falta de otras oportunidades de empleo.

En cuanto a los aspectos presupuestarios, un estudio realizado por SEDRONAR en 2010[11] sobre los costos del consumo de sustancias psicoactivas en Argentina estimaba que en 2008 dichos costos representaban, en el caso de las drogas ilícitas, un 0,9% del PBI. Los que el estudio denominaba costos gubernamentales directos (gastos del sistema judicial, carcelario y de las fuerzas de seguridad nacionales y provinciales) aportaban el grueso de dicho impacto (57%), mientras que un 33% eran pérdidas de productividad y otro 10% costos del sistema de salud. De los costos gubernamentales directos, más del 96% se destinaban a la represión de la oferta y menos del 4% al lado de la demanda (prevención y tratamiento, incluyendo las medidas “curativas” de la ley vigente)[12]; la verdadera participación del lado “de la oferta” era seguramente mayor ya que el trabajo indicaba que no se habían podido obtener los gastos de las fuerzas de seguridad nacionales destinados al combate al narcotráfico (Policía Federal, Gendarmería, Prefectura y Seguridad Aeroportuaria).

En un trabajo de reciente publicación hemos intentado dimensionar el esfuerzo que le demanda al erario público el cumplimiento de la Ley de Estupefacientes y la ejecución de acciones de prevención y rehabilitación, con el objetivo de actualizar, aunque limitado al ámbito de la administración pública nacional, las estimaciones de “costos gubernamentales directos” presentadas en SEDRONAR (2010). Examinando la información que genera la Contaduría General de la Nación a través de la Cuenta de Inversión 2018[13] (que es la rendición de cuentas que presenta cada año el Poder Ejecutivo de los resultados obtenidos a partir de la ejecución de los fondos previstos en el Presupuesto Nacional), encontramos los siguientes ítems que corresponden al tipo de erogaciones que estamos interesados en analizar. Por el lado de la demanda, el gasto se concentra en SEDRONAR, hoy en día casi totalmente centrado en temas de prevención, tratamiento y capacitación, y en el Hospital Bonaparte (ex CENARESO), enfocado en la asistencia y rehabilitación de consumidores problemáticos y, en menor medida, en iniciativas de prevención[14]. Quedan por fuera de nuestro cálculo, siguiendo la taxonomía del citado estudio de SEDRONAR para 2008, otros gastos del sistema de salud derivados de la atención de diversos problemas que puedan derivarse del consumo de sustancias ilegales.

Por el lado de la oferta tenemos las erogaciones que insume el accionar de las fuerzas de seguridad (Policía Federal, Gendarmería Nacional, Prefectura y Policía Aeroportuaria), así como los gastos implicados en las causas judiciales y las medidas de reclusión para aquellos que violan la mencionada Ley de Estupefacientes. También la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) desarrolla acciones en torno al tema, así como el llamado Plan Belgrano, la Unidad de Información Financiera (en lo que hace a lavado de dinero vinculado a narcotráfico) y la Dirección Nacional de Migraciones. El Ministerio de Seguridad, por su parte, tiene un programa específico denominado “Políticas de Control y Lucha contra el Narcotráfico” (y hay también otros programas de dicho Ministerio donde presumiblemente hay acciones vinculadas al tema). El Ministerio de Defensa coordina el “Operativo Fronteras”, uno de cuyos objetivos centrales es el control del tráfico de estupefacientes, y tanto el Ejército como la Fuerza Aérea desarrollan actividades en el marco de dicho operativo. Finalmente, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos mantiene el programa “Registro de Armas Secuestradas y Decomisadas”, parte de las cuales son resultantes de operaciones antinarcotráfico.

La información que provee la Cuenta de Inversión 2018 permite identificar claramente los fondos asignados a los dos programas que operan del lado de la demanda. En dicho año SEDRONAR se llevó 1030 millones de pesos y el ex CENARESO 293 millones (todas las estimaciones corresponden a gastos devengados en el ejercicio 2018). Del lado de la oferta, en cambio, apenas hay un programa dedicado exclusivamente al tema que nos ocupa, el llamado “Políticas de Control y Lucha contra el Narcotráfico”, que insumió 57 millones de pesos en 2018. En cuanto al resto de los programas, realizamos intentos de acercarnos al gasto asociado al narcotráfico para cuatro ámbitos: servicio penitenciario, fuerzas de seguridad, fuerzas armadas y Poder Judicial (nótese que estamos dejando fuera de la estimación a otros programas que mencionamos más arriba debido a la dificultad para proponer siquiera cálculos muy estimativos del gasto asociado al tema). Para el sistema penitenciario consideramos la proporción de reclusos por delitos asociados a la Ley de Estupefacientes, y en el caso del Poder Judicial el costo de las causas iniciadas por la aplicación de dicha Ley. Para Gendarmería y Policía Federal encontramos subprogramas específicos directamente vinculados al combate al narcotráfico. Esto no fue posible para Gendarmería, Prefectura y Fuerzas Armadas, en donde hicimos algunas estimaciones muy tentativas que consideramos de mínima, en base a los gastos devengados en subprogramas que sabemos que incluyen objetivos de combate al narcotráfico. Es importante señalar que para las estimaciones relativas a fuerzas de seguridad, fuerzas armadas y sistema penitenciario en ningún caso imputamos gastos fijos vinculados al funcionamiento de cada organismo; asimismo, es muy factible que en Gendarmería y Policía Federal haya otros subprogramas que involucren actividades de lucha contra el narcotráfico, pero preferimos ser conservadores y ceñirnos a aquellos inequívocamente asociados a tal objetivo. En tanto, en el caso de la justicia, tomamos solamente los costos por causa iniciada, lo cual también da una estimación de mínima ya que las causas que llegan a su fin tienen naturalmente un costo mayor (para más detalles ver el trabajo completo aquí publicado).

El cuadro 1 resume nuestras estimaciones (las celdas en donde aparecen dos cifras corresponden a los casos en los que elaboramos dos estimaciones alternativas). La conclusión es que el gasto aplicado al lado de la oferta alcanza a más del 80% del total de las erogaciones vinculadas a drogas ilícitas en el presupuesto del gobierno nacional. Estas proporciones son menores a las estimadas por SEDRONAR para 2008 –que entre otras diferencias con nuestra estimación incluía datos a nivel provincial, pero no contaba los gastos de las fuerzas de seguridad y de las fuerzas armadas-, pero igualmente representativas del enorme desbalance en el gasto público en esta área (más aún, considerando el carácter conservador de nuestras estimaciones para el lado de la oferta en función de la metodología explicada más arriba). En este sentido basta decir que el gasto en mantener a la población encarcelada por la Ley de Estupefacientes casi triplica al del SEDRONAR y CENARESO en conjunto. Tómese nota asimismo de que, aun cuando las cifras no son directamente comparables por cuestiones metodológicas y de disponibilidad de datos, en los EEUU el gasto destinado a reprimir la oferta se lleva el 55% del gasto total en materia de drogas del presupuesto federal de aquel país, mientras que en Europa esas cifras en general están por debajo del 70% y en varios casos no alcanzan al 50%[15].

Examinando este conjunto de datos se puede inferir que el combate al narcotráfico en la Argentina, además de que no parece haber conducido a menores niveles de prevalencia del uso de sustancias ilícitas según vimos más arriba, lleva a; i) gastar dinero y tiempo de las fuerzas policiales en perseguir a simples consumidores o pequeños vendedores, cuando esos recursos podrían destinarse a prevenir otro tipo de delitos; ii) sobrecargar el trabajo de tribunales, dificultando la aplicación de justicia en tiempo y forma; iii) abarrotar las cárceles, con las consecuencias negativas sobre el bienestar y la salud de los condenados; iv) enfatizar en la persecución de vendedores y compradores a expensas de recursos que podrían asignarse a campañas de prevención y sistemas de tratamiento efectivos.

Cuadro 1. Estimación de costos gubernamentales directos vinculados a drogas ilícitas, sector público nacional, 2018, millones de pesos y porcentajes

Organismo

 

SEDRONAR

1030

EX-CENARESO

293

Total del lado de la demanda ($ millones)

1323

   

SPF

3880

Poder Judicial

575

Programa de control y lucha contra el narcotráfico

57

Policía Federal

1033

Ejército Argentino

23

Gendarmería

100

Seguridad aeroportuaria

20-40

Prefectura

27-54

Fuerza Aérea

10-20

Total del lado de la oferta ($ millones)

5725-5782

   

Gasto total ($ millones)

7048-7105

% destinado al lado de la oferta

81%


Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Cuenta de Inversión 2018.

Siguiendo lo mencionado en una nota previa sobre el tema en donde discutimos la situación internacional, la evidencia de la que disponemos para el caso argentino (mucho menor, lamentablemente, a la que hay para otros países) sugiere la necesidad de revisar el actual enfoque prohibicionista que prevalece en nuestro país[16]. Asimismo, en orden a generar un debate mejor informado sobre el tema y reducir la brecha de conocimiento necesario para tomar decisiones basadas en evidencia, se requiere abordar de manera sistemática una agenda de investigación desde diversos campos del conocimiento (e.g. la salud, el derecho, la economía, la sociología, etc.), ya que la complejidad del fenómeno bajo estudio requiere un enfoque multidisciplinario. Una lista no exhaustiva para dicha agenda incluye las siguientes cuestiones:

  • Nuevas estimaciones y mediciones alternativas del mercado de estupefacientes, incluyendo producción, demanda y comercio exterior
  • Análisis de la cadena de valor de las principales sustancias ilícitas consumidas en el país, incluyendo actores y márgenes en las distintas etapas
  • Construcción de series de precios fiables para dichas sustancias y estimación de elasticidades de la demanda
  • Estimación del costo/beneficio neto del actual régimen legal en torno a los estupefacientes
  • Estimación de potenciales impactos de escenarios de legalización de algunas sustancias (e.g. cannabis, algunas drogas sintéticas), incluyendo efectos sobre niveles de consumo, costos sociales y recaudación impositiva.
  • Monitoreo de los impactos sociales y económicos de las iniciativas de liberalización adoptadas en otros países. El examen de las distintas alternativas regulatorias e impositivas sobre las cuáles se asientan dichas iniciativas también es relevante para la discusión de posibles cambios al marco legal vigente en la Argentina.


[2] No podemos descartar que una parte de estos aumentos respondan a un menor nivel de estigmatización social, que reduce los falsos negativos.

[3] Ley 17567.

[9] Ministerio Público, Provincia de Buenos Aires. Memoria sobre desfederalización en materia de estupefacientes, 2019.

[10] Dirección Nacional de Política Criminal en materia de Justicia y Legislación Penal. Infracción a la Ley de drogas y problemáticas asociadas. Análisis de estadísticas carcelarias en Argentina. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2016.

[11] SEDRONAR. Estimación de los costos del abuso de sustancias psicoactivas. Resultados para Argentina, Año 2008, Buenos Aires, 2010.

[12] Aun sumando los gastos en el sistema de salud, las políticas destinadas a reprimir la oferta representaban el 82% de los costos directos asociados a drogas ilícitas (Corda, A., Sistemas desproporcionados: Desproporción y costos económicos, institucionales y humanos de la política sobre estupefacientes en Argentina. Intercambios Asociación Civil - Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, 2012).

[14] La Superintendencia de Servicios de Salud cuenta con un programa de subsidios para Asistencia Integral al Drogadependiente que otorga subsidios mensuales a personas en esa condición (el gasto erogado en este programa es pequeño considerando que atiende a una población de menos de 5700 personas contra las más de 200 mil cubiertas por un programa similar manejado por SEDRONAR).

[15] Tokatlian, J. G. Qué hacer con las drogas una mirada progresista sobre un tema habitualmente abordado desde el oportunismo político y los intereses creados, Siglo XXI, Buenos Aires, 2017.

[16] El proyecto de nuevo Código Penal mantiene y/o agrava las penas por delitos vinculados con la cadena de valor de los estupefacientes, pero establece que la tenencia de drogas es no punible si no hubiera trascendido el ámbito de la privacidad. Ver https://www.argentina.gob.ar/justicia/nuevocodigopenal.