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03 07 2022

Miguel De Luca: "Están un francés, un alemán y un italiano listos para elegir presidente y…"


Autor: Esteban Lo Presti









Recientemente se llevaron adelante distintos tipos de elecciones en tres países de Europa: Francia, Alemania e Italia, "los tres con mayor población y con las economías más grandes de la Unión Europea". Sobre los resultados de las mismas hablamos con el Profesor Miguel De Luca, especialista en sistemas electorales y en teoría política. 


Vamos a entablar esta charla para hablar de los regímenes políticos y de la actualidad política de tres países europeos: Francia, Alemania e Italia. En este sentido y para contextualizar, ¿cuáles son los componentes en común y las diferencias de estos regímenes?

Antes un comentario sobre la relevancia de estos países. Son los tres con mayor población y con las economías más grandes de la Unión Europea.

En cuanto a sus instituciones políticas, se trata de tres diseños de gobierno muy distintos, tanto en sus orígenes y evolución como en su forma de funcionamiento.

En Francia la arquitectura institucional es semipresidencial. El presidente de la república desempeña la jefatura de Estado pero no es una simple figura protocolar. Posee importantes poderes políticos como el de nombrar y destituir al primer ministro y fija la agenda en asuntos de política exterior, defensa y seguridad nacional, puede disolver el parlamento y llamar a elecciones generales y convocar a referéndum.

Este modelo de la V República, impulsado por Charles De Gaulle e instaurado en 1958, apuntaba a reforzar el poder ejecutivo como respuesta institucional a la inestabilidad gubernamental y a la debilidad de los gobiernos de la IV República. Y efectivamente el modelo perduró más allá de su impulsor, incluso superando un escenario no previsto: que la mayoría parlamentaria no coincida con la orientación política del presidente, abriendo paso a la denominada “cohabitación” entre presidente y primer ministro de partidos diferentes.

En Alemania, tras la derrota en la Segunda Guerra Mundial buscaron alejarse tanto de la experiencia del totalitarismo nazi como de la fragmentación y la inestabilidad política características de la República de Weimar. Así es que armaron un sistema parlamentario con un presidente ceremonial, con un gobierno fuerte que pudiese contar con reaseguros para mantenerse (como el voto de censura constructivo) y con un parlamento con representación proporcional pero combinado con altas barreras de acceso para evitar una fragmentación política extrema. El modelo, la “democracia del canciller” como se lo conoce en la jerga politológica, funciona sin sobresaltos: 9 jefes de gobierno en 73 años.

Por último, en Italia también se inclinaron por un modelo parlamentario. Salían de una experiencia como el fascismo pero, a diferencia de los alemanes, al momento de redactar la constitución la preocupación fundamental fue una sola: evitar un ejecutivo poderoso. Así surgió un presidente de la república cuasi protocolar, un primer ministro débil y un parlamento fuerte y de fácil ingreso. Resultado: 30 jefes de gobierno en 76 años. A pesar de la inestabilidad gubernamental, el modelo permaneció inalterado hasta que, por “Mani Pulite”, estallaron y se esfumaron los partidos políticos que lo habían creado. Desde entonces trataron de remedarlo con reformas electorales mal concebidas y, por lo tanto, fallidas. Por lo que de las crisis más agudas la política italiana salió gracias a las intervenciones del presidente de la república, que evitó elecciones anticipadas y armó gobiernos “técnicos” como los de Dini y Monti, y en sentido amplio del término “gobierno técnico” también los de Ciampi y el actual de Mario Draghi. Es decir, en la evolución del modelo parlamentario italiano se acrecentó el poder político de la institución presidencial que pasó de funciones ceremoniales, de garantía constitucional y árbitro del juego político a un papel más activo y más relevante.

Recientemente se llevaron adelante elecciones de distinto tipo en estos tres Estados. ¿Qué análisis hacés de los resultados que se produjeron? ¿Cómo le fue al oficialismo en cada caso?

Podría comenzar como en los chistes: “están un francés, un alemán y un italiano listos para elegir presidente y….” En 2022 en los tres países hubo elecciones presidenciales. Y en los tres reeligieron. Claro que el método de elección, la importancia del cargo y sus poderes son bien diferentes, pero un detalle de cada proceso electoral brinda buena información sobre cómo está funcionando la política en cada país.

En Francia reeligió Emmanuel Macron en segunda vuelta. Contra Marine Le Pen, la misma candidata que enfrentó en 2017, descendió doce puntos comparando las respectivas segundas vueltas. Y en la recientísima votación legislativa hasta perdió la mayoría absoluta que poseía en la Asamblea Nacional. Sin embargo, en términos comparados, Macron lo viene haciendo mucho mejor que sus inmediatos antecesores que, por otra parte, provenían de partidos políticos tradicionales y, por lo tanto, tenían por delante una tarea más sencilla. Nicolas Sarkozy perdió la pelea por un segundo mandato en 2012 y François Hollande, el presidente de más baja popularidad en la historia de la V República, ni siquiera buscó su reelección en 2017.

En Alemania, como señalé, el cargo presidencial es protocolar. Lo elige una asamblea federal de unos 1400 miembros compuesta por el Bundestag, la cámara popular del parlamento, y por delegados enviados por cada una de las legislaturas de los estados de la federación. Esta asamblea se reunió en febrero de 2022 y en una sola ronda de votación reeligió a Frank-Walter Steinmeier con casi el 80 por ciento de los votos. La candidatura de Steinmeier venía con el respaldo de los Socialdemócratas, partido en el cual Steinmeier había hecho toda su carrera política, de los Verdes y los Demoliberales, socios del SPD en la coalición de gobierno actual, pero también de la Democracia Cristiana, principal partido de la oposición. Es decir, contó con un amplísimo respaldo, de todo el arco político que va desde la centroizquierda a la centroderecha. Le secundó con el 10 por ciento Max Otte, un economista presentado por la extrema derecha de Alternativa por Alemania.

Por supuesto, en Italia la elección presidencial fue mucho más compleja que en la de sus vecinos franceses y alemanes. En Italia la elección del presidente la hace una asamblea de 1009 miembros (todos los senadores y diputados más 58 delegados regionales) en votación secreta y con dos tercios de los votos. Si no se llega a 2/3 después de tres rondas de votación, el umbral para proclamar presidente baja a mayoría absoluta. En la asamblea son frecuentes los electores indisciplinados (que en la jerga política llaman “francotiradores”), los votos marcados y la negociación interbloques. Las candidaturas de consenso y una única votación son excepcionales. Poco antes de esta elección de 2022 el presidente en funciones, Sergio Mattarella, había descartado un segundo mandato. Sin embargo, después de fracasos para llegar a candidatos de consenso, de idas y vueltas, de siete votaciones fallidas, en la octava votación Mattarella obtuvo una mayoría aplastante (más de tres cuartos de los votos) para encarar un segundo mandato.

¿Qué se puede inferir de los dos últimos referendums que se realizaron en Italia, uno de ellos en plena pandemia y que dio como resultado la reducción del número de parlamentarios?

En Italia, durante mucho tiempo –diría desde el fin de la segunda posguerra y hasta la década de 1990– el instrumento del referéndum fue considerado como un mecanismo político fundamental, una forma eficaz de consultar a la ciudadanía sobre distintas cuestiones y problemas, que abarcaban desde la organización política del país como república o como monarquía (1946) a temas tales como el divorcio (1974) o la interrupción voluntaria del embarazo (1981).  Sin embargo, desde fines de los años noventa comienza un ciclo de progresivo declive de la consideración de los referéndum, es decir, empieza una época en que son cuestionados en su eficacia para mejorar las leyes o para resolver problemas complejos. Quizá no casualmente, en esta etapa se registra un aumento en la cantidad de referéndum convocados, a la vez que los temas sometidos a consulta son por lo general menos relevantes. Y, adicionalmente, un buen número de esos referéndum son declarados inválidos porque el porcentaje de ciudadanos que concurren a votar no supera la mitad del padrón electoral (un umbral requerido para los referéndum abrogativos, es decir, aquellos que procuran derogar leyes vigentes).

Esta brevísima introducción viene a cuento de las distintas iniciativas que en los últimos años fueron sometidas al voto popular para, entre otros aspectos, reducir la cantidad de bancas del parlamento italiano, que desde la década de 1960 y hasta la actualidad es de 630 diputados y 315 senadores.

En 2016 el entonces primer ministro Matteo Renzi (del PD, Partido Democrático) promovió y logró la aprobación parlamentaria de una reforma constitucional por la que buscaba alterar varios aspectos institucionales del país, pero especialmente del Senado: el modo de elección de sus miembros (de directo a indirecto), el mecanismo de renovación de la cámara (de total a parcial), la cantidad senadores (de 315 a 100) y la función (de cámara nacional a cámara territorial, con reducción de sus poderes, entre ellos el de controlar al gobierno).  La propuesta recibió varias críticas, incluso de dirigentes del propio PD como Pier Luigi Bersani y Massimo D’Alema.

En el referéndum sobre la cuestión, la participación electoral llegó a los dos tercios del padrón y el 60 por ciento la rechazó. Renzi, que había convertido la consulta en una cuestión de confianza hacia su liderazgo del gobierno, renunció inmediatamente después de conocido el resultado.

El resultado de la votación engrosó el listado de fracasos gubernamentales en ese 2016 conocido como “el año de los referéndum”: la salida del Reino Unido de la Unión Europea (Brexit), el Acuerdo de Paz suscripto entre el presidente Santos y las FARC en Colombia y la habilitación de Evo Morales para competir por un cuarto mandato presidencial consecutivo en Bolivia.

Sin embargo, en 2019 la cuestión volvió a la agenda de la mano de la coalición gubernamental conformada por el PD y el Movimiento 5 Estrellas. Pero esta vez el cambio promovido se limitaba a cortar las bancas parlamentarias por la mitad y no planteaba otras modificaciones constitucionales: apenas reducir la cantidad de diputados a 400 y la de senadores a 200. La propuesta también obtuvo la sanción del parlamento. El referéndum previsto para marzo de 2020 se postergó por la pandemia para septiembre de ese año. La participación superó por poco la mitad del padrón y por la aprobación votó casi el 70 por ciento. Pero para que los cambios entren en vigor, sin embargo, habrá que esperar a la próxima renovación parlamentaria prevista para 2023.

Para ir terminando, hay que apuntar que la última convocatoria a referéndum en Italia fue hace muy poco, el 12 de junio de este año, con cinco consultas sobre temas prevalentemente relativos al sistema judicial y la organización de los tribunales. Pero, otra vez, los resultados fueron anulados porque la asistencia electoral estuvo por debajo del 50 por ciento del padrón (apenas voto el 20 por ciento a pesar de que en esa fecha se votaba también para autoridades municipales).

En conclusión: en ninguna parte del mundo, y todavía menos en Italia, el resultado de un referéndum está asegurado en las vísperas.

¿Cómo está impactando en la actualidad política europea la invasión rusa a Ucrania. Esta semana se produjo una ruptura del bloque de diputados populistas del Movimiento 5 Estrellas. ¿Qué consecuencias tendrá para la gobernabilidad?

No soy especialista en temas de política internacional en general o de conflictos bélicos en particular. Pero, con o sin invasión rusa a Ucrania, el Movimiento 5 Estrellas es un fenómeno político proclive a la inestabilidad, por las mismas características de su liderazgo interno, su organización y su orientación política.

Su líder es un actor cómico, Beppe Grillo que, a diferencia de todos los líderes partidarios en países parlamentarios, no es candidato a un cargo parlamentario, no asume un cargo ministerial en el gobierno y ni siquiera desempeña formalmente la presidencia del M5E. Su organización es débil y volátil. Y para apreciar su orientación política basta repasar sus posicionamientos desde los resultados de últimas elecciones generales, las que convirtieron al M5E en el partido político más votado por los italianos.

Tras las elecciones de 2018 el M5E conformó una coalición de gobierno con un partido de derecha como la Liga y un año después cambió de socios para armar otra coalición de gobierno con partidos de centro izquierda, como el Partido Democrático e Italia Viva. Y en 2020 pasó a integrar un gobierno de unidad encabezado por un técnico, Mario Draghi, junto con el PD pero también con partidos de centro-derecha como Forza Italia de Silvio Berlusconi y, otra vez, con la derecha de la Liga.

Efectivamente. hace unos pocos días se separó del M5E su ex jefe político Luigi Di Maio, llevándose casi un tercio de los 150 diputados del M5E. Se trata de la más grande ruptura de un bloque parlamentario desde 1946 a hoy. La defección es cuantitativamente relevante, pero no es una novedad en el M5E. Desde 2018 los parlamentarios que abandonaron o fueron expulsados del M5E ascienden a 160. No sorprendería que se produzcan nuevas defecciones en un futuro cercano.

Por último, y para responder a su pregunta sobre la gobernabilidad, la movida de Di Maio hace que el M5E ya no sea decisivo para garantizar la continuidad del gobierno de Mario Draghi. Si el inspirador del M5E Grillo o su jefe formal Giuseppe Conte decidieran retirar su apoyo al primer ministro, la mayoría oficialista seguiría contando con número suficiente para mantener al gobierno.

El resultado de las elecciones francesas nos presenta un esquema de gobierno sin mayoría propia pero que no lleva a la cohabitación. Muy parecido a un presidencialismo con gobierno dividido ¿Qué margen de maniobra tiene Macron para sostenerse los próximos años?

Tal como lo concibió De Gaulle, el semipresidencialismo francés estaba diseñado para la creación de una mayoría presidencial en el parlamento, para asegurarle gobernabilidad y estabilidad política al ejecutivo. Así funcionó durante los años de De Gaulle y, tras las experiencias de los tres periodos de cohabitación –con un presidente y un primer ministro de orientación partidaria diferentes–, se buscó evitar este escenario de poder dividido y reasegurar la mayoría presidencial en el parlamento mediante el acortamiento del mandato presidencial de 7 a 5 años para que coincidiera con las elecciones legislativas.

En consecuencia, en términos generales desde De Gaulle y hasta la primera presidencia de Macron inclusive, los presidentes en Francia contaron en la Asamblea Nacional con una mayoría absoluta, a favor o en contra (las mencionadas cohabitaciones).

La situación actual es bien particular. De los 577 escaños que componen la Asamblea Nacional, el grupo de Macron, plantado en el centro del hemiciclo, “Ensemble“ (“Juntos”), llega a 245. Es el bloque político más numeroso, pero le faltan 44 para la mayoría absoluta.  Y no hay una mayoría alternativa a Juntos, porque las bancadas que le siguen en número están hacia los extremos de la izquierda y de la derecha. A la izquierda, cuatro partidos aliados en “NUPES” (Nueva Unión Popular Ecológica y Social, que abarca a insumisos, socialistas, comunistas y verdes) y liderados por Jean-Luc  Mélénchon obtuvieron 131 bancas. Y en la extrema derecha está el bloque de Marine Le Pen con 89 bancas.

¿Qué alternativas le quedan a Macron para evitar la parálisis? Tres alternativas.

La primera es negociar en el parlamento “ley por ley”. Y esta estrategia podría obtener buenos resultados con dos grupos de parlamentarios, que son los más cercanos en términos ideológicos y que numéricamente son clave: los moderados de NUPES, que son unos treinta provenientes de Partido Socialista, y el bloque de centro-derecha de Los Republicanos, que cuenta con unos sesenta diputados.

La segunda, más complicada pero que le aseguraría mayor estabilidad política, es armar un gobierno acordado con Los Republicanos, lo que significaría ceder cargos en el gabinete y concertar medidas con este partido. En la Francia de la Quinta República no es un común este tipo de ensayos y de llevarse adelante muy probablemente sería con un primer ministro diferente a Élisabeth Borne, más inclinada a la centroizquierda.

La tercera es disolver la Asamblea y llamar a nuevas elecciones generales. Pero esta alternativa solamente está disponible en forma temporalmente limitada y, claro, enfrenta el riesgo de un resultado que podría ser mucho peor para Macron y su coalición “Juntos”.