Opinión | Septiembre 25, 2017, 4 09am

Radiografía de las cuentas provinciales: Financiamiento provincial y cierre

La presente es la tercera y última nota de esta serie destinada al análisis de la situación fiscal de las provincias. En las notas previas se ofreció la situación agregada de las jurisdicciones y el análisis de la estructura de erogaciones, prestando atención a la diversidad de situaciones. En esta oportunidad el análisis se completa con la consideración del financiamiento de las provincias y un relevamiento de los principales desafíos de corto plazo.

Autor: Oscar Cetrángolo, Javier Curcio, Julián Folgar


1.Recursos tributarios propios de las provincias

 
Es un comentario habitual cuando se analizan las cuentas provinciales la dispar dependencia de las diferentes jurisdicciones en relación con las transferencias de recursos nacionales y la diferente capacidad de tributación propia de cada provincia. Durante el período de crecimiento de la carga tributaria global, la tributación provincial contribuyó creciendo desde 3,7% del PIB en 2004-5 hasta 5.4% del PIB en 2015-6. De esta manera mantuvo su participación en el total e, incluso, mostró un leve incremento en su participación porcentual, pasando del 15.3 al 16.8 del total.
Pero no todo permaneció inalterado. Hacia el interior de la recaudación provincial se ha podido apreciar un incremento de la recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos que lo ha colocado en un nivel de participación en el total de recursos propios de provincias en un nivel desconocido hasta hace pocos años. Como se muestra en el gráfico 1, durante el último cuarto de siglo su recaudación pasó de representar la mitad a las tres cuartas partes del total tributario provincial.
Lo anterior no hubiera sido posible si, además de haber tenido un incremento notable merced al abandono de las restricciones impuestas sobre esta tributación por el Pacto Fiscal 2 del año 1993, las provincias no hubieran abandonado o reducido su presión para cobrar tributos Inmobiliario y Patente Automotor. Debe notarse que estos impuestos que recaen sobre la propiedad son los tributos tradicionalmente administrados por gobiernos provinciales y municipales. Tan fuerte ha sido la pérdida de importancia de esos tributos que hoy el segundo impuesto provincial en importancia es Sellos, hasta hace muy poco no tenido muy en cuenta por las administraciones provinciales.
Ciertamente, debe reconocerse que parte de la pérdida de importancia de los tributos sobre la propiedad en las provincias se puede deber al avance de la Nación sobre estas bases tributarias a partir de la tributación de emergencia sobre Bienes Personales, Ganancia Mínima Presunta y, aún, los Derechos de Exportación, que pueden ser considerados como un sustituto del impuesto a la renta de la tierra y el Inmobiliario.
Gráfico 1
Estructura de los impuestos provinciales
(en porcentajes del total recaudado a nivel provincial)
Fuente: Elaborado en base a datos del Ministerio de Hacienda.
 

2.Estructura de ingresos por provincia

 
La estructura de ingresos de cada gobierno provincial depende de un grupo de factores que determinan una gran diversidad de situaciones. A partir del gráfico 2 será posible ilustrar las diferencias y tener una idea bastante clara de los factores más importantes:
  • Existencia de recursos no tributarios importantes. Esto es particularmente cierto en los casos de provincias con importantes ingresos provenientes de la explotación de recursos no renovables que generan ingresos por regalías al sector público. En este grupo se encuentran las patagónicas (Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Rio Negro), Mendoza y, en menor medida, Catamarca y Salta.
  • Existencia de sistemas previsionales provinciales, lo que implica seguir recibiendo recursos provenientes de cargas sobre los salarios de empleados públicos. Como se vio en la Nota 2 de la presente serie, estos recursos generan obligaciones de erogaciones que pueden, incluso, ser mayores a los ingresos, por lo que deben ser tomados con cuidado. En este grupo se encuentran las provincias que no han transferido sus cajas de jubilaciones durante los años noventa, que corresponden a la Patagonia (Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego), Región Pampeana (La Pampa, Córdoba, Buenos Aires, Entre Ríos, Santa Fe) y Noreste (Corrientes, Formosa, Chaco y Misiones).
  • Peso relativo de la tributación propia o, en sentido inverso, importancia de los recursos coparticipados y otros recursos de origen nacional distribuidos automáticamente por ley (denominados usualmente como “RON”). Como es conocido, la proporción es variable, desde el caso extremo de CABA, donde los recursos de origen nacional son casi inexistentes, hasta casos en donde la dependencia de recursos coparticipados es sumamente elevada. En el gráfico 2 se puede comprobar que la mitad de las jurisdicciones que se encuentran a la derecha corresponden a esa situación.
Gráfico 2
Estructura porcentual de ingresos provinciales. Año 2016
Fuente: Elaborado en base a datos del Ministerio de Hacienda.
  • Importancia de transferencias no automáticas recibidas del gobierno nacional. En este caso, se trata de las transferencias que se reciben en virtud de algún programa correspondiente a políticas sectoriales incluidas en el Presupuesto de la Administración Nacional. En algunos casos puede ser un indicador de la asistencia discrecional que reciben algunas provincias desde la Nación. En el año 2016 las provincias pareciera ser que son las provincias de menor desarrollo relativo las que recibían una mayor proporción de sus ingresos, pero ciertamente no había grandes diferencias con las restantes. En los años previos (entre 2004 y 2015) este componente había crecido de manera sustantiva entre los recursos de origen nacional destinados a las provincias (gráfico 3). Durante 2016 el crecimiento de las transferencias fue similar entre las automáticas y las no automáticas, como porcentaje del PIB. Las primeras aumentaron 0.7 y las segundas 0.9 puntos porcentuales del PBI. En relación con este tema se destaca el caso de la Provincia de Buenos Aires, cuyas transferencias no automáticas representaron durante 2016 0,2% del PIB.
  • Por último, el gráfico 2 tiene una peculiaridad que no es muy usual en este tipo de ilustraciones. Con el objeto de mostrar una estructura de ingresos que se pueda corresponder con el nivel de erogaciones de cada jurisdicción, se ha completado los recursos con los desequilibrios. De esta manera, cuando corresponde se incorporan implícitamente los recursos provenientes de otras fuentes de financiamiento asociadas a la existencias de resultados negativos (se trata de recursos que completarían el financiamiento por “debajo de la línea”, como se los suele denominar).
Gráfico 3
Evolución y estructura de recursos provinciales de origen nacional (1983-2015)
Fuente: Elaborado en base a datos del Ministerio de Hacienda.
 

3.Principales  modificaciones en las relaciones fiscales entre la Nación y provincias a partir del cambio de gobierno

 
A partir de diciembre de 2015 se han podido detectar algunas modificaciones de importancia en las relaciones de la Nación con las provincias y CABA, algunos de los cuales involucró modificaciones normativas.
En primer lugar, a partir de la presión ejercida por un Fallo de la Corte Suprema de Justicia poco antes del cambio de gobierno, en marzo de 2016 el Gobierno Nacional acordó con las Provincias un esquema de devolución del 15% de masa coparticipable, que se venía detrayendo desde el año 1992 con el objeto de financiar el sistema de seguridad social nacional. El acuerdo establece una devolución gradual de 3% (puntos porcentuales) por año desde 2016 (comenzó en el segundo semestre 2016) hasta 2020. Adicionalmente, el Gobierno Nacional se comprometió a otorgar préstamos con recursos del FGS equivalente a 6% (p.p.) de esos 15% a devolver, en 2016 y de 3% en 2017, 2018 y 2019. Los intereses no se capitalizarán. En virtud del mismo fallo de la Corte antes señalado, las provincias de Córdoba, Santa Fe y San Luis obtuvieron la devolución completa del citado 15%.
En segundo lugar, a raíz del traspaso de la policía al ámbito de la CABA, y en cumplimiento de la norma constitucional que impide el traspaso de funciones sin su correspondiente contrapartida de recursos, esa jurisdicción obtuvo un incremento en su porcentaje de coparticipación secundaria, pasando de recibir el 1.4% al 3.75% de la masa coparticipable.
En tercer lugar, con el objeto de atender situaciones de necesidades de financiamiento, siguió una política de otorgamiento de Adelantos de Coparticipación, a cuenta de futuros giros automáticos en concepto del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, durante el ejercicio fiscal en el que fueron otorgados. Durante 2016 el Gobierno Nacional otorgó cerca de AR$16.000 millones bajo este formato, habiendo sido las Provincias de Buenos Aires, Jujuy, Neuquén y Mendoza las más beneficiadas. En el otro extremo, hubo nueve provincias que no recibieron nada.
En cuarto lugar, y con relación a la Provincia de Buenos Aires, para atender su especial situación a partir de la licuación del Fondo de Conurbano Bonaerense, en diciembre 2016 el Gobierno Nacional le transfirió AR$25.000 millones. De ellos, $15.000 millones fueron otorgados bajo la modalidad de transferencia corriente (“por arriba de la línea”), mientras que $10.000 millones fueron entregados como préstamo (“por debajo de la línea”).
Como resultado de lo anterior, los mayores incrementos en las transferencias automáticas han beneficiado a las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba y la Ciudad Autónoma de Buenos Aries.
 

4.Principales  presiones que tendrán las relaciones intergubernamentales en el futuro cercano

 
Se suele mencionar que la solución a muchos de los problemas de la política fiscal de Argentina es la sanción de un nuevo régimen de coparticipación. Los autores de estas notas no creemos que eso sea posible en el futuro cercano, pero tampoco creemos que efectivamente esa sea la llave que permita solucionar los múltiples problemas que enfrentan las finanzas públicas. Teniendo en cuenta esta expectativa, resulta imprescindible tener clara conciencia acerca de los principales desafíos a ser enfrentados en el futuro cercano, así como una apreciación acerca de los déficits estructurales.
En relación con las expectativas para el futuro cercano, debe considerarse el impacto de una serie de negociaciones y decisiones de cierta importancia. Entre ellas conviene resaltar:
  • Los ya comentados incrementos en transferencias a provincias para cumplir con la devolución del 15% de la coparticipación.
  • La presión de la Provincia de Buenos Aires destinada a incrementar su participación en el Régimen de Coparticipación mediante la recomposición del Fondo de Conurbano Bonaerense. De manera particular, esa jurisdicción tiene la expectativa de un fallo favorable en ese sentido por parte de la Corte Suprema de Justicia. Si ello ocurriera, si bien los fondos que reclama esa Provincia los reciben actualmente las restantes, se puede prever que habrá muy fuertes presiones para que la Nación se haga cargo de la diferencia, de manera tal que se pueda beneficiar la Provincia de Buenos Aires sin afectar el resto y, por supuesto, con un impacto significativo sobre las cuentas de la Nación. Adicionalmente, podría también discutirse la existencia de una deuda por las transferencias de años previos.
  • El 31 de diciembre del presente año vence el Impuesto sobre Débitos y Créditos en Cuenta Corriente. Más allá de que se trate de un impuesto sobre el que existe un consenso generalizado acerca de su inconveniencia, debido a los efectos negativos sobre la actividad económica y la administración tributaria, su nivel de recaudación hace que hoy sea poco probable que pueda prescindirse de él. Hoy el tributo brinda recursos equivalentes a 1,7% del PIB y se coparticipa solo el 30%, por lo que las provincias y CABA tienen una participación relativamente exigua. Teniendo en cuenta que el mantenimiento de una formula de reparto como la actual, que se aparta de lo establecido por la ley 23548, requiere que la legislación sea votada por la mayoría de los miembros presentes en el recinto (mayoría especial) parece poco probable que la Nación pueda mantener su situación actual.
  • También vence a fin de año el Impuesto Adicional de Emergencia sobre los Cigarrillos, pero su renovación no parece tener impacto sobre las relaciones entre niveles de gobierno. Futuros vencimientos son los del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, cuyo vencimiento a fines del 2018 no parece muy conflictivo, debido a su escasa recaudación. En cambio, si es posible prever una situación bastante conflictiva en diciembre de 2019, cuando vencen los impuestos a los Bienes Personales y a las Ganancias.
  • El vencimiento del plazo para que las provincias cumplan con las modificaciones tributarias comprometidas en el Pacto Fiscal II (“Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento) del 12 de agosto de 1993, puede implicar restricciones al cobro del Impuesto a los Ingresos Brutos, tal como se lo administra en la actualidad por las provincias.
Los aspectos señalados definen una extensa y difícil agenda de negociaciones para los próximos meses. Adicionalmente, no quisiéramos terminar esta serie de notas sin dejar de señalar que, adicionalmente, debe considerarse la persistencia de serios problemas que hoy no entran en la negociación por la existencia de temáticas de urgente necesidad de resolución. Entre esos problemas resalta la necesidad de atender los persistentes desequilibrios productivos territoriales. Argentina ha intentado con poco éxito diversas modalidades de promoción de actividades en las provincias de menor desarrollo relativo. Sin duda deberán explorarse nuevas soluciones si se quiere evitar la consolidación con elevados niveles de inequidad.
Las dificultades de desarrollo en los territorios tiene como una consecuencia inevitable la dificultad de financiamiento autónomo por parte de muchas jurisdicciones, motivando la imposibilidad de correspondencia fiscal y haciendo muy difícil la consolidación de procesos de descentralización de servicios públicos con un elevado impacto social (salud, educación, vivienda, agua). Se hace necesario, entonces, encontrar mecanismos aptos para coordinar la provisión de esos servicios y compensar las situaciones de desigualdad.
Para completar el último comentario, debe considerarse la existencia de brechas muy importantes hacia el interior de cada territorio, por lo que se demanda una mejor apreciación de las capacidades locales y una definición acerca de qué nivel de gobierno y cómo se debe actuar para evitar situaciones de inequidad en el interior de cada territorio.