Opinión | Septiembre 18, 2017, 4 12am

Radiografía de las cuentas provinciales: Diversidad en la estructura de gastos de las provincias

La presente nota es la segunda de una serie que tiene por objeto describir la situación de las finanzas públicas provinciales luego del cambio de administración en el Gobierno Nacional ocurrido a finales del año 2015. Habiendo presentado en la Nota 1 (el 11 de septiembre en este portal) la situación fiscal para el agregado provincial se espera que esta entrega aporte a la percepción sobre la situación desde una perspectiva de los gastos provinciales, lo que será completado con la Nota final de la serie, orientada a la revisión específica de la generación de ingresos y el financiamiento subnacional. Para cumplir con el cometido señalado, luego de esta breve introducción la nota presenta la estructura de erogaciones provinciales según sus clasificaciones económica y por finalidad y función. Ello nos permitirá diferenciar situaciones y explicar las razones más claras que explican las diferencias observadas.

Autor: Oscar Cetrángolo, Javier Curcio, Julián Folgar


1.Estructura de las erogaciones según clasificación económica

 
Es sabido que la mayor proporción de los gastos de las provincias está destinada al pago de salarios. Sin duda, la descentralización de servicios sociales llevada adelante en los años setenta del siglo pasado y completada a principios de los noventa genera que las funciones más trabajo intensivas hayan quedado en manos de las provincias y municipios. De hecho, los gastos en personal docente, de seguridad y de los servicios de salud (para mencionar solamente a los sectores de mayor envergadura) son casi totalmente provinciales. Adicionalmente, las transferencias a los municipios deben ser consideradas también como básicamente destinados al pago de salarios, al igual que buena parte de los bienes y servicios.
De todos modos, como se muestra en el gráfico 1, la situación es sumamente heterogénea. Considerando exclusivamente los pagos de gastos en personal la mayor parte de las jurisdicciones destina entre el 40 y 50% de sus presupuestos a ese destino, pero hay siete que pagan una proporción mayor, hasta el caso extremo de Rio Negro, donde representaron más del 60 %. En el otro extremo se pueden identificar cuatro (Misiones, Formosa, San Luis y Santiago del Estero) donde el pago de salarios representa menos del 40% del total. Para hacer más clara esta relación el gráfico ordena las jurisdicciones de acuerdo con la importancia de los gastos en personal dentro del total de las erogaciones.
En una aproximación adicional, puede ser útil considerar los gastos que, asociados con la evolución de los salarios, tienen más alto grado de rigidez presupuestaria. Allí conviene tener en cuenta que una porción importante de las erogaciones en bienes y servicios, que figuran como “Resto de Gastos de Consumo” pueden corresponder a contratación de personal y resultan complementarios a los gastos salariales directos. Adicionalmente, y con un mayor grado de rigidez también asociados de manera indirecta al pago de gastos en personal, se cuentan las transferencias a los municipios en cada uno de los territorios. Ambos rubros mantienen una proporción relativamente homogénea entre jurisdicciones, a excepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aries, donde las transferencias al sector público son casi inexistentes (no hay otros niveles de gobierno dentro de esta Ciudad) y, en cambio, presentan un nivel mucho más elevado de erogaciones en Bienes de Consumo.
Un caso particular lo constituyen las erogaciones en Prestaciones de la Seguridad Social, ya que sólo se presentan en aquellas jurisdicciones que no han transferido sus cajas de jubilaciones a la Nación durante los años noventa, en virtud del Pacto Fiscal II, del año 1993. En esos casos (Río Negro y provincias de las regiones de Cuyo y Noroeste), los pagos de haberes han pasado a ser responsabilidad del gobierno nacional. En los restantes, como se puede observar en el mismo gráfico, esos pagos ocupan un lugar relativamente importante en la estructura de erogaciones provinciales, a excepción de Misiones. Seguramente, la importancia de esa función, en cada caso, dependerá del tipo de sistema adoptado, su grado de maduración y, en especial, los parámetros propios de cada régimen.[1]
Como contrapartida frente a esa rigidez de erogaciones vinculadas, fundamentalmente, con el pago de salarios y haberes previsionales, queda un espacio para la inversión pública muy diferente entre jurisdicciones. La proporción del gasto que se destina a la inversión pública en las jurisdicciones subnacionales es relativamente elevada (más del 30% del total) en Santiago del Estero y San Luis, y algo menor en Misiones, Formosa y San Juan (entre 20% y 30% del total). De todos modos, estos gastos no son totalmente flexibles ya que una parte corresponde a erogaciones financiadas con recursos nacionales con asignación específica a obras de infraestructura en áreas determinadas por la legislación.
Grafico 1
 
Con el objeto de presentar los cambios recientes de la estructura de gastos, el gráfico 2 muestra que desde 2005 casi todas las jurisdicciones han visto incrementada la participación de erogaciones en personal sobre el total. Sólo San Juan y Santiago del Estero son la excepción pero por muy escaso margen. Se destacan las provincias Patagónicas entre las que más incremento en la participación del Gasto en Personal.
Por su parte, el gráfico 3 muestra el mismo indicador referido a los gastos de capital. Allí se observa una imagen totalmente opuesta a la anterior, donde Santiago del Estero es la provincia que muestra mayor incremento de su participación, y las patagónicas (Santa Cruz, Chubut y Neuquén) dominan entre las que han visto reducida la participación de ese renglón del gasto.
 
Gráfico 2
Gráfico 3
 

2.Erogaciones provinciales por finalidad y función

 
Con el objeto de completar la apreciación de la estructura de erogaciones por provincia, el gráfico 4 presenta la información según la clasificación por finalidad y función., ordenando las jurisdicciones según el peso de sus gastos respectivos en Administración Gubernamental. Esta puede llegar a representar cerca de la tercera parte del total en los casos de Catamarca, Jujuy y Tucumán, pero lo usual es que representen alrededor del 20%.
Gráfico 4
 
Debe tenerse en cuenta, que más allá de la función Administración Gubernamental el mayor peso de gasto en personal se da en Educación, Salud y Seguridad, con peso muy significativo en todas las provincias. En cambio, al igual que lo visto en la sección anterior, ilustrada por el gráfico 1, la mayor diferencia es la importancia diferente de las erogaciones en seguridad social, dependiendo de la permanencia de las cajas previsionales provinciales.
Por último, el margen de maniobra diferencial de cada estado se puede visualizar con la importancia de los gastos en servicios económicos. En estos casos, la mayor participación se da en Santiago del Estero, Formosa, Misiones, Santa Cruz, San Juan y San Luis.  Buena parte de las diferencias en las estructuras de gasto se relacionan con el origen de sus ingresos y fuentes de financiamiento. Como se anticipó esto será revisado en la tercera y última nota de la presente serie.


[1] A su vez corresponde señalar que varias provincias experimentaron incrementos significativos del gasto en previsión social durante los últimos años. A modo de ejemplo pueden señalarse los casos de Santa Cruz, cuya relación entre gasto previsional y gasto total se incrementó entre 12% y 26% durante los últimos diez años y Tierra del Fuego que incrementó este indicador entre 8% y 15% durante el mismo período.