Opinión | Mayo 14, 2019, 5 15am

Un mundo abierto. Lo que Estados Unidos puede lograr después de Trump



Autor: Mira Rapp-Hooper y Rebecca Friedman Lissner


Traducción de Alejandro Garvie.
Desde la elección del presidente de Estados Unidos, Donald Trump, en 2016, se ha convertido en un lugar común para lamentar el destino del orden internacional liberal liderado por Estados Unidos, la colección de instituciones, reglas y normas que han gobernado la política mundial desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Muchos expertos culpan a Trump por cambiar una gran estrategia de los Estados Unidos, que de otra manera sería sólida. Esperan que una vez que él se haya ido, los Estados Unidos retomarán el papel que ha ocupado desde la caída de la Unión Soviética: como un poder hegemónico no disputado que gobierna de forma benévola, aunque imperfectamente, sobre un mundo liberalizador.
No lo hará. El reciente dominio de Washington fue una anomalía histórica que se basa en una rara combinación de condiciones favorables que simplemente ya no existen, incluido un público relativamente unificado en el país y la falta de rivales serios en el extranjero. Los líderes estadounidenses deben reconocer esta verdad y ajustar su estrategia en consecuencia.
Aunque el orden posterior a la Guerra Fría nunca fue monolítico, aspiraba a una forma de universalismo liberal. Los líderes estadounidenses asumieron que, gradualmente, el resto del mundo aceptaría las premisas básicas del orden liberal, incluida la democracia, el libre comercio y el estado de derecho. Y con un nivel de poder económico y militar sin rival en la historia de la humanidad, los Estados Unidos podrían perseguir una política exterior que buscara impedir el surgimiento de rivales de gran poder. Para el 2008, sin embargo, los Estados Unidos estaban trastabillando. Los pasos en falso en el Medio Oriente, seguidos por la crisis financiera mundial, señalaron a los posibles competidores que Washington ya no era invulnerable. Hoy, las potencias rivales como China y Rusia participan activamente en el orden liberal incluso cuando desafían abiertamente la primacía del liberalismo. Los avances tecnológicos en computación e inteligencia artificial (IA) le están dando a los actores más débiles los medios para competir directamente con los Estados Unidos. Y las divisiones domésticas y las rivalidades globales hacen que la cooperación internacional sea más difícil de sostener.
El universalismo liberal ya no está sobre la mesa. En cambio, los Estados Unidos deberían hacer de la defensa de la apertura el objetivo general de su estrategia global. Esto significará prevenir la aparición de esferas de influencia regionales cerradas, mantener el libre acceso a los bienes comunes globales del mar y el espacio, defender la independencia política y abandonar la promoción de la democracia por una estrategia más moderada de apoyo a la democracia. Washington debe continuar buscando una cooperación de gran poder siempre que sea posible, tanto a través de instituciones mundiales como las Naciones Unidas y la Organización Mundial de Comercio (OMC) o regímenes regulatorios como el establecido en el acuerdo climático de París. Pero en dominios que aún no están regidos por reglas internacionales, como la inteligencia artificial, la biotecnología y el ciberespacio, debe prepararse para competir con sus rivales mientras trabaja con sus aliados para establecer nuevas reglas.
Una estrategia basada en la apertura representaría una clara desviación de los principios del universalismo liberal que han guiado la estrategia de los Estados Unidos desde el final de la Guerra Fría. En lugar de presumir el triunfo final del liberalismo, sería una señal de buena voluntad vivir junto a estados iliberales e incluso aceptar que pueden asumir un papel de liderazgo en las instituciones internacionales. Tal estrategia preservaría las estructuras existentes del orden liberal al tiempo que reconocería que a menudo se quedarán cortas; y cuando lo hagan, los Estados Unidos y sus socios afines crearán nuevas reglas y regímenes, incluso si carecen de atractivo universal. Al no tener ilusiones sobre las realidades geopolíticas, una estrategia basada en la apertura se prepararía para defender los intereses de los Estados Unidos cuando la cooperación resultara imposible. Pero definiría esos intereses de manera selectiva, afinando el enfoque de la nación y evitando las cruzadas interminables del universalismo liberal.
En lugar de desperdiciar su aún considerable poder en las ofertas quijotescas para restaurar el orden liberal o rehacer el mundo a su imagen, Estados Unidos debería centrarse en lo que puede lograr de manera realista: mantener el sistema internacional abierto y libre.
El regreso de la rivalidad
Durante casi tres décadas después de la caída de la Unión Soviética, los Estados Unidos no tenían rivales geopolíticos significativos. Hoy en día, tiene dos. El primero, Rusia, es un poder revanchista, pero su estancamiento económico lo hace más un spoiler que un verdadero retador. Con una dependencia aguda del petróleo y una tasa de crecimiento económico proyectada que ronda el dos por ciento, es probable que Rusia vea un descenso en su poder internacional en la próxima década. Sin embargo, Rusia es mucho más estable económica y políticamente hoy que en la década de 1990, lo que le permite proyectar poder más allá de sus fronteras. Y el presidente ruso, Vladimir Putin, ha jugado muy mal la mano: ha integrado la importante guerra híbrida, la ciberguerra y las capacidades nucleares de Rusia en una estrategia de defensa asimétrica que permite al país sobresalir por encima de su peso. Moscú nunca desafiará verdaderamente el dominio de los Estados Unidos, pero interrumpirá los procesos democráticos de los miembros de la UE y la OTAN y amenazará a los antiguos estados soviéticos en el futuro previsible.
El segundo rival de Estados Unidos, China, está en camino de convertirse en su único competidor real. Durante los años 90 y la primera década de este siglo, los Estados Unidos se beneficiaron de la fijación de los líderes chinos sobre el crecimiento económico y la estabilidad interna a expensas del poder geopolítico. Pero desde que el presidente Xi Jinping asumió el cargo en 2012, Beijing ha tratado explícitamente de restablecer su hegemonía regional en Asia. China está ahora en camino de ser la economía más grande del mundo para 2030 en términos de PIB, y el sector tecnológico de China ya se acerca al de los Estados Unidos en cuanto al gasto en investigación y desarrollo y el tamaño del mercado. A principios de la década de 2020, el poder militar de China en Asia rivalizará con el de Estados Unidos, aunque el ejército estadounidense conservará considerables ventajas globales.
Las medidas tradicionales de poder son solo una parte de la historia, gracias a tecnologías disruptivas como la IA. Es probable que la IA se propague de manera rápida pero desigual, y pueda alentar la escalada al reducir los costos del conflicto, ya que los militares se vuelven menos dependientes de la mano de obra y la destrucción se enfoca con mayor precisión. Países como China, con su acceso gubernamental a las bases de datos de ciudadanos masivos, el control estatal sobre los medios de comunicación y la falta de derechos de privacidad y otras libertades individuales, pueden crear nuevas formas de "autoritarismo digital" que les permitan explotar completamente la inteligencia artificial para usos militares y políticos. Y aunque el sector de la tecnología de los Estados Unidos es el más avanzado del mundo, hay indicios de que el gobierno puede tener problemas para utilizarlo.
La imagen supranacional de Silicon Valley y sus intereses comerciales globales lo hacen escéptico a la hora de cooperar con el gobierno. A finales del año pasado, Google retiró su oferta por un contrato de computación en la nube de 10 mil millones de dólares con el Pentágono, citando preocupaciones éticas. Mientras tanto, la falta de experiencia técnica de Washington podría llevarlo a regular Silicon Valley de manera improductiva.
La tensión entre el gobierno de los EE. UU. y el sector tecnológico es un problema, pero la polarización interna es un problema más fundamental. La eliminación virtual de cualquier término medio entre demócratas y republicanos significa que casi cualquier problema, incluidas las iniciativas de política exterior que solían ser bipartidistas, pueden ser politizados por los legisladores, los medios de comunicación y el público. Esto no solo fomentará la disensión sobre las opciones de política exterior más importantes, como cuándo y dónde usar la fuerza militar; también podría generar cambios dramáticos en la política exterior a medida que la presidencia pasa de una parte a otra, haciendo de Estados Unidos un actor global persistentemente impredecible. Y al garantizar que casi todos los problemas se dividen en líneas partidistas, la polarización crea fisuras internas que las potencias extranjeras pueden explotar, como lo hizo Rusia con sus campañas de piratería y desinformación en las elecciones presidenciales de 2016. Tomadas en conjunto, estas tendencias domésticas harán que sea más difícil para los Estados Unidos mantener una estrategia global coherente y más fácil para sus rivales, afirmarse.
Aunque la guerra seguirá siendo una amenaza, es más probable que la competencia renovada de las grandes potencias se manifieste en conflictos persistentes de bajo nivel. El derecho internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial prohíbe la guerra nuclear y la convencional agresiva, pero no dice nada sobre la coerción por debajo del umbral de la fuerza militar. Los Estados siempre han tratado de perseguir sus intereses a través de medios coercitivos que no son la guerra, pero en los últimos años, la competencia interestatal ha florecido en nuevos dominios, como el ciberespacio, que en gran medida operan fuera del alcance del derecho internacional. China y Rusia poseen capacidades devastadoras convencionales y nucleares, pero ambos desean evitar una guerra a gran escala. En su lugar, buscarán estrategias disruptivas a través de medios más sutiles, que incluyen piratería, intromisión política y desinformación. La competencia sostenida de este tipo no se ha visto desde la Guerra Fría, y la estrategia de los Estados Unidos tendrá que prepararse para ello.
A medida que surgen nuevas formas de conflicto, es poco probable que las formas tradicionales de cooperación sigan el ritmo. Los Estados Unidos están emprendiendo cada vez menos acuerdos internacionales formales. Durante el gobierno de Obama, los Estados Unidos ratificaron menos tratados por año que en cualquier otro momento desde 1945. En 2012, por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos se unieron a cero tratados, y luego hicieron lo mismo en 2013 y 2015. La comunidad internacional también se ha estancado en sus esfuerzos por aprobar nuevos acuerdos multilaterales. Cuestiones tales como el comercio digital y el ciberdelito no se han sometido a ninguna medida, y su gran complejidad hace que sea improbable que las nuevas reglas internacionales sobre ellos se aprueben pronto.
El camino abierto
El orden mundial emergente es uno en el que Estados Unidos enfrentará importantes limitaciones internas y externas. El país seguirá siendo tremendamente poderoso, continuará dominando el sistema financiero internacional y manteniendo un nivel de poder militar y económico del que gozan pocas naciones en la historia. Sin embargo, sus capacidades serán más limitadas y los desafíos a los que se enfrenta serán más difusos. Por lo tanto, una estrategia astuta debe discernir sus prioridades y guiarse por principios claros.
La primera prioridad de Washington debe ser mantener la apertura global. En lugar de intentar difundir los valores económicos y políticos liberales, es decir, los Estados Unidos deberían centrarse en un objetivo más modesto: garantizar que todos los países sean libres de tomar decisiones políticas, económicas y militares independientes. Geopolíticamente, un compromiso con la apertura significa que Washington tendrá que evitar que un adversario o bloque hegemónico controle Asia, Europa o ambos a través de una esfera de influencia cerrada.
Si un competidor llegara a dominar parte o toda Eurasia de una manera que desplace a los Estados Unidos, supondría una amenaza directa para su prosperidad y seguridad nacional. El mayor desafío para la apertura se puede encontrar en el Indo-Pacífico, donde China asumirá cada vez más el liderazgo regional. En algunos aspectos, esto es natural para un país que ha crecido tanto en el poder durante las últimas cuatro décadas. Pero aceptar a Beijing como un líder regional no es lo mismo que aceptar una esfera de influencia china cerrada. China, por ejemplo, ya se ha convertido en el socio comercial y de desarrollo dominante para muchas naciones en el sudeste asiático; si usara las bases de islas artificiales que ha construido para bloquear la libertad de navegación en el Mar de China Meridional o intentar coaccionar a sus socios utilizando el apalancamiento que ha adquirido a través de sus inversiones en infraestructura, una esfera cerrada estaría a la vista. Para mantener abierta la región del Indo-Pacífico, los Estados Unidos deben mantener su presencia militar en el este de Asia y comprometerse de manera creíble a defender a sus aliados de tratados en la región, incluidos Japón, Filipinas y Corea del Sur. También debe respaldar la autonomía política de los estados regionales al comprometerse nuevamente con la diplomacia regional y al trabajar con coaliciones multilaterales para garantizar que cualquier regla que Pekín busque establecer sea transparente y no coercitiva.
En Europa, la amenaza es menos grave. Rusia no está en posición de dominar a Europa, ni puede participar en una competencia regional sostenida entre pares con los Estados Unidos. Sin embargo, Moscú aún tiene capacidades militares formidables, particularmente su arsenal nuclear, y la proximidad física del país a Europa oriental le permite ejercer una influencia considerable allí. Se opone profundamente al orden de seguridad liderado por Estados Unidos en Europa y ha demostrado una alta tolerancia al riesgo en la búsqueda de sus intereses principales. En última instancia, sin embargo, Rusia carece de la capacidad de crear una esfera de influencia cerrada. Por lo tanto, los intereses de los EE. UU. consisten en disuadir los intentos de Rusia de jugar spoiler, algo que Washington no ha logrado desde 2016, gracias a la calidez patológica de la administración Trump hacia Moscú y las tensas relaciones con los aliados europeos de los Estados Unidos.
Washington también debería priorizar la apertura en los bienes comunes globales, particularmente en el mar y el espacio. La apertura marítima, o la capacidad de los barcos para pasar sin restricciones a través de aguas internacionales, es esencial para el comercio mundial y, por lo tanto, para los intereses nacionales de los Estados Unidos. Aunque China no ha bloqueado el transporte comercial cerca de sus costas (y es poco probable que lo haga en el futuro), ha violado regularmente el derecho internacional al obstruir la libertad militar de navegación en el Mar de China Meridional, algo que Estados Unidos debería rechazar. En el espacio, que se ha convertido en parte de los bienes comunes gracias a la profusión de tecnología satelital, mantener la apertura requiere que las naves puedan operar sin impedimentos. En 2007, por ejemplo, China destruyó uno de sus propios satélites como parte de una prueba de misiles antisatélite. Contaminando el espacio con miles de piezas de escombros que continúan amenazando a las naves espaciales comerciales, civiles y militares. Este es precisamente el tipo de actividad que una estrategia basada en la apertura debe tratar de evitar. Sin embargo, en dominios más nuevos, como el ciberespacio, no existen edificios legales o normativos comparables a los que gobiernan el mar y el espacio, y Estados Unidos no puede esperar que otros forjen acuerdos globales que reflejen sus preferencias unilaterales. Gestionar las amenazas en estas áreas será más una cuestión de disuasión que un acuerdo multilateral.
Promover la apertura requerirá un nuevo énfasis en la independencia política como base de la estrategia de los Estados Unidos y como principio organizador de la política internacional. La independencia política es una de las premisas fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas, y la mayoría de los estados, incluso los autoritarios, dicen que la valoran. Sin embargo, los estados revisionistas, como China y Rusia, envuelven sus quejas en la retórica de la soberanía al tiempo que violan libremente la soberanía de los demás. Para promover de manera creíble la independencia política, Estados Unidos tendrá que renunciar a los esfuerzos de cambio de régimen, como los de 2003 en Irak y 2011 en Libia y dejar de promover agresivamente la democracia en el extranjero, ya que el gobierno de Trump está tratando de hacerlo con su política de Irán. Debe seguir apoyando la democracia, pero debe hacerlo brindando asistencia a las democracias cuando la buscan y trabajando con socios para ayudarles a preservar su soberanía contra las invasiones de las potencias rivales. Esto significa aceptar el lamentable hecho de que, por ahora, el autoritarismo reinará en Pekín, Moscú y otros lugares.
Sin embargo, a pesar de que las relaciones de Estados Unidos con China y Rusia se vuelven más adversas, sería un error permitir que se conviertan en una suma totalmente cero. El mundo no está entrando en una nueva Guerra Fría que enfrenta a las democracias liberales contra los regímenes autoritarios: China y Rusia son participantes revisionistas dentro del orden internacional existente, no enemigos que están fuera de él. Comparten intereses con los Estados Unidos sobre desafíos internacionales como el terrorismo, las enfermedades y el cambio climático, y Washington debe trabajar arduamente para aprovechar estas oportunidades de cooperación de gran poder. La ONU, y el Consejo de Seguridad de la ONU en particular, tienen un papel importante que desempeñar para permitir dicha colaboración. Pekín y Moscú están altamente comprometidos con la legitimidad del consejo, y aunque se verá paralizado por las cuestiones geopolíticas más divisorias, puede servir como un mecanismo de coordinación útil en temas donde los intereses de las grandes potencias se superponen, especialmente si se reforma para incluir estados como Alemania, India y Japón.
El comercio ofrece otra vía potencialmente prometedora para la cooperación. China, Rusia y los Estados Unidos son todos miembros de la OMC. Su membresía implica al menos un acuerdo nocional de que principios como la reciprocidad y la no discriminación deben regir el orden económico internacional. Pero en la actualidad, China subvenciona las industrias nacionales y promueve las empresas estatales en violación de esos principios. Tales políticas son contrarias a la operación de un sistema abierto. Washington no debe esperar que China reforme completamente su economía, pero tampoco debe permitirle al país disfrutar de los beneficios del comercio mientras protege a las compañías chinas de la competencia internacional. Cambios en la OMC, como, por ejemplo, la reforma de los órganos de apelación que regulan las disputas entre los estados miembros, puede ayudar a que el régimen comercial funcione de manera más eficiente en áreas donde existe un acuerdo significativo. Pero dada su confianza en el consenso, es poco probable que la OMC obligue a Pekín. Los Estados Unidos y sus aliados deben estar preparados para ejercer una presión multilateral sobre China y otros rompedores de reglas, incluso a través de nuevos acuerdos que desincentivan las políticas comerciales desleales.
El orden fututro
En este nuevo entorno, ya no tiene sentido que Estados Unidos promueva el universalismo liberal del orden internacional posterior a la Guerra Fría.
Los Estados Unidos no necesitan dominar todos los rincones del mundo para perseguir sus intereses y su estrategia debe reconocer que las grandes potencias no liberales tendrán alguna influencia sobre los asuntos mundiales, especialmente en sus propios patios traseros. Washington debe evitar convencer a las potencias emergentes como China de que su única oportunidad de mejorar su posición internacional es a través de una guerra catastrófica. La apertura, no el dominio, debe ser la meta.
Además de apartarse del universalismo liberal, una estrategia basada en la apertura diferiría de los esfuerzos contemporáneos para transformar el orden internacional liberal en una coalición de estados democráticos unidos en su oposición al aumento del autoritarismo. El estudioso de relaciones internacionales liberales Michael Mandelbaum ha argumentado que Estados Unidos y sus aliados democráticos deben adoptar una estrategia de "triple contención" hacia sus tres rivales no liberales, China, Irán y Rusia; Los analistas conservadores Derek Scissors y Daniel Blumenthal, mientras tanto, han exhortado a Washington a "comenzar a cortar algunos de sus lazos económicos con China" en un movimiento hacia el desacoplamiento. Aparentemente, tales esfuerzos apuntan a prevenir la formación de esferas autoritarias de influencia; de hecho, ayudarían a acercar esas esferas. En lugar de intentar evitar que sus rivales no liberales obtengan cualquier influencia formal, Washington debería presionarlos para que acepten los principios de apertura e independencia como condición para continuar operando dentro de las instituciones existentes del antiguo orden liberal y crear otros nuevos. La preservación de las instituciones más antiguas, incluso a través de reformas al Consejo de Seguridad y la OMC que mejoren la legitimidad internacional de esas instituciones, será esencial para preservar un lugar para la cooperación de gran poder.
Aceptar que los rivales estadounidenses tendrán alguna influencia no es lo mismo que cederles el campo. Para defenderse contra las formas tradicionales de agresión, los Estados Unidos deben conservar la fuerza militar para disuadir a China de hacer un violento intento de dominación en Asia y Rusia de no forzar la revalorización del status quo en Europa.
Washington también debe prepararse para disuadir a la agresión no militar, especialmente en los nuevos dominios donde las leyes internacionales son débiles o inexistentes, como la IA, la biotecnología y el ciberespacio. Es poco probable que la ONU u otras instituciones globales puedan lograr un consenso suficiente para aprobar pactos nuevos y vinculantes para regular estos dominios. En ausencia del derecho internacional, las acciones de los Estados Unidos y sus aliados definirán los límites del comportamiento aceptable del estado. Washington tendrá que trabajar con estados de ideas afines para establecer normas que sus rivales no necesariamente apoyarán, como la gobernanza de Internet que se basa en la cooperación público-privada en lugar de otorgar toda la autoridad para el estado. Pero al generar un consenso internacional parcial, los Estados Unidos pueden dificultar la cristalización de las normas antitéticas.
El final de su primacía incontestada también requerirá que Estados Unidos modernice sus alianzas y adopte un enfoque pluralista de las asociaciones internacionales. En la actualidad, las alianzas de EE. UU. están diseñadas principalmente para defenderse contra conflictos militares interestatales. Washington debe comenzar a centrarse en la gama completa de contribuciones estratégicas que los aliados pueden hacer a la defensa colectiva, incluso en áreas como la experiencia tecnológica, el intercambio de inteligencia, la planificación de la resiliencia y el gobierno económico. Los Estados Unidos también pueden desarrollar asociaciones transitorias pero oportunas con estados democráticos y no democráticos por igual, particularmente aquellos que temen el dominio de las potencias regionales asertivas.
El momento unipolar que siguió al colapso de la Unión Soviética le otorgó a Estados Unidos una tremenda libertad de acción y exigió pocas concesiones. Para aquellos que albergan la nostalgia por el dominio de los Estados Unidos después de la Guerra Fría, es tentador tratar de recuperarlo. Lamentablemente, el mundo del siglo XXI no podrá permitirse tales lujos. Los Estados Unidos deben aceptar que, aunque su poder absoluto sigue siendo formidable, su poder relativo se reduce: no puede dictar unilateralmente los resultados al mundo.
Este reconocimiento no tiene por qué implicar la aceptación de esferas cerradas de influencia, ya sea por diseño o por defecto. En lugar de buscar transformar el mundo a lo liberal, Estados Unidos debería priorizar la apertura y la independencia política. Dicha estrategia preservará elementos esenciales del orden internacional liberal mientras se prepara para el siglo XXI, en el que la cooperación limitada persistirá junto con la rivalidad y el conflicto recientemente intensificados.
Publicado en Foreign Affairs en mayo junio de 2019.
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