“Dios está en todas partes pero atiende en Buenos Aires”. La frase, tan común en las provincias, remite a una paradoja: la Argentina es un país con un régimen institucional federal y un gobierno fuertemente centralizado. Esta historia se inicia en 1810 y llega a nuestros días. Abunda en simplificaciones, como la de “unitarios” y “federales”, y de equívocos. Por ejemplo, la mentada ciudad, sede del gobierno central, fue hasta 1880 la capital de la provincia más celosa de su autonomía. Los historiadores Gustavo Paz y Fernando Rocchi conversaron sobre el tema en el Club del Progreso y, desde distintas perspectivas, ayudaron a esclarecer la índole de nuestro singular federalismo y sus problemas, que se prolongan hasta el presente.
Entre 1810 y 1820 Buenos Aires, que había sido la capital y el puerto del Virreinato, encabezó sucesivos intentos para organizar un Estado independiente. El último fracasó en 1820, con la caída del Directorio. Desapareció entonces el gobierno central, y surgieron catorce provincias soberanas, incluida la de Buenos Aires.
Paz, apartándose de la habitual perspectiva porteño-céntrica, examinó esta historia desde el punto de vista de las provincias, y particularmente de la más pequeña y lejana: Jujuy. Al igual que las otras trece “hermanas”, allí se construyó un poder soberano a partir de una ciudad y de un Cabildo, heredado del Virreinato, que ejercía su jurisdicción sobre un territorio de límites no muy precisos. Una Caja, también de origen virreinal, proveía los magros ingresos que sostenían una administración mínima.
Estos gobiernos provinciales suelen asociarse con los caudillos, como el célebre Facundo Quiroga. Esto es solo una parte de la verdad. Subraya Paz que los estados provinciales fueron repúblicas, con constituciones o estatutos, tres poderes, quizá no muy equilibrados, y una legitimación electoral magra, pero que en la época era suficiente. Aunque las guerras entre las provincias fueron frecuentes, también eran habituales los pactos entre ellas, y había una común aspiración a reunir un Congreso que constituyera una nación, de límites no muy definidos. Estos proyectos tenían una premisa: el nuevo Estado debería respetar la autonomía de las provincias.
Rocchi señaló que, lejos de ser “unitaria”, ninguna provincia fue más “federal” que Buenos Aires. Era la más rica, por su comercio y su ganadería, y por la Aduana, con cuyas rentas sostenía su Estado. Las otras provincias esperaban que un futuro Estado nacional repartiera este maná entre todas. Se acercaron a ese objetivo en 1826, cuando la Constitución “unitaria” nacionalizó las rentas de Aduana, y otra vez en 1831, con el Pacto Federal. En todos los casos, Buenos Aires se opuso cerradamente, y con Rosas se negó a dar una organización constitucional a la “santa Federación”. En 1852, quienes reemplazaron a Rosas -antiguos unitarios y federales- volvieron a oponerse cuando los gobernadores provinciales, convocados por Urquiza en San Nicolás, acordaron incluir en la Constitución la nacionalización aduanera.
La Constitución de 1853, inspirada en la de Estados Unidos, adoptó el sistema federal de gobierno, que incluía, junto con un presidente fuerte, un Senado integrado por dos representantes de cada provincia, independientemente de su tamaño, algo inaceptable para Buenos Aires.
Eduardo Zimmermann señaló que los sistemas federales han sido siempre muy complicados. Lo fue en Estados Unidos, donde las trece colonias que fundaron la Confederación poseían todas recursos propios y una sólida tradición de gobierno representativo. En el Río de la Plata, las instituciones provinciales eran endebles y los presupuesto de los “trece ranchos” -como decían los políticos porteños- equivalían todos juntos a apenas una cuarta parte del de la provincia porteña.
Buenos Aires rechazó incorporarse a la Confederación, constituyó un Estado autónomo y dictó su Constitución. Ambos estados subsistieron separados casi diez años. Pudieron haber sido dos naciones diferentes -nada estaba escrito por entonces- pero la idea de Bartolomé Mitre de que la “nación preexistente” debía unirse encontró eco en ambas partes. En 1860 Buenos Aires se incorporó a la Confederación, luego de algunas reformas de la Constitución que garantizaron los derechos de las provincias. Pero no se modificaron dos cuestiones clave: la representación igualitaria en el Senado y la nacionalización de las rentas de Aduana.
Según Rocchi, Mitre confiaba en que Buenos Aires y su elite ilustrada seguirían conduciendo el gobierno nacional. No fue así. Sus sucesores, que no fueron porteños, sumaron el apoyo de dos fuerzas poderosas: la Liga de gobernadores y el Ejército nacional, forjado durante la Guerra con el Paraguay. En 1880, luego de derrotar la rebelión de la provincia porteña, la ciudad de Buenos Aires fue federalizada y la provincia, despojada, debió construirse una nueva capital en La Plata.
No siempre se advierte la magnitud de esta transformación. Hasta entonces, las provincias discutían con Buenos Aires, donde el gobierno nacional era solo un huésped. Desde esa fecha, el nuevo polo fue el Estado. Aunque siguió atendiendo en Buenos Aires, Dios lo hacía a través de un Estado nacional crecientemente centralizado.
El Estado desarrolló sus instituciones y su administración, al tiempo que se enriquecía con la expansión la “pampa gringa”, que incluía a Santa Fe, Entre Ríos y Córdoba. Desde allí se expandía la modernización económica, social y cultural, profundizando las diferencias con el viejo Interior.
La modernización política fue menor. Aprovechando el régimen federal de gobierno, las viejas provincias mantuvieron un poder importante, que utilizaron para paliar el desequilibrio. Paz recuerda los argumentos de un historiador jujeño de entonces: “La solidaridad es un precepto”, decía, y con la “buena voluntad” del Estado podría construirse “un interés nacional grandioso”. La buena voluntad -es decir, el reparto de los beneficios- debía ser estimulada, y eso hicieron los gobernadores y senadores del Interior -dos por provincia-, en diálogo con el presidente de la Nación y sus ministros, casi siempre de origen provinciano.
Tucumán, que tenía vara alta en el noroeste, obtuvo el premio mayor: el apoyo a una industria azucarera poco eficiente, solo posible con una fuerte protección aduanera, que enriqueció a los propietarios de ingenios. Los políticos de las provincias instalados en la capital, como el “nieto de Juan Moreyra” de Roberto Payró, utilizaron su influencia para recibir generosos préstamos de los bancos estatales. En las provincias, los gobiernos inflaron el número de empleados públicos merced a los aportes del Tesoro nacional. El gobierno nacional sostuvo en las provincias los colegios nacionales, la magistratura federal, las universidades y otras instituciones que dieron buenos empleos a los jóvenes de las familias locales prominentes.
En este “derrame” de “las migajas del banquete” se mezclaron gastos importantes para la construcción de la Nación en proceso de unificación, como los ferrocarriles, con prebendas y latrocinios. Las provincias comenzaron a habituarse a gastar sin asumir la responsabilidad de recaudar los ingresos necesarios: en Buenos Aires atendía nada menos que Dios.
A la vez, el peso político del Interior tradicional se manifestó a la hora de decidir sobre cuestiones que tenían que ver con la modernización, social y cultural. ¿Esto fue bueno o malo? Es una cuestión tan opinable como la de otros temas en debate hoy. Pero los problemas surgidos de un Estado que combina la centralización con un federalismo sui generis siguen abiertos.
Problemas actuales, pero parecidos a los de antes
Desde 1880 la Argentina ha cambiado mucho, pero algunos problemas actuales se parecen bastante a los de entonces. En un país donde abundan las corporaciones organizadas para presionar al Estado, los gobernantes de provincia suelen reeditar, con el mismo fin, la vieja “Liga de gobernadores”. Su fuerza es grande. Al histórico peso de los senadores se agrega la sobrerrepresentación de las provincias chicas en la Cámara de Diputados. Una ley de 1982, nunca revisada, garantiza un mínimo de cinco diputados por provincia. Con esta y otras disposiciones, en Buenos Aires se necesitan diez veces más electores que en Tierra del Fuego para elegir un diputado.
¿Para qué sirve ese poder en el Congreso? Los recursos fiscales siguen siendo un tema clave. Desde los años 30, a los derechos aduaneros se agregó el Impuesto a los Réditos o Ganancias, recaudado por la Nación y compartido con las provincias. Nunca se llegó a un arreglo definitivo sobre la coparticipación, un terreno adecuado para la puja corporativa y el intercambio de favores. Los Aportes del Tesoro Nacional, con los que provincias crónicamente deficitarias solucionan sus problemas, surgen de negociaciones aún menos transparentes.
Desde 1958, las leyes de promoción industrial y regional crearon otros beneficios extraordinario y otro terreno de negociaciones. Algo similar a la del azúcar tucumano, pero llevado al absurdo, ocurre con la “industria” de Tierra de Fuego, una provincia con tres senadores y cinco diputados.
Entre las 24 provincias actuales todavía se perfila el bloque originario del Interior tradicional, que desde el siglo XIX ha constituido una suerte de contrapeso a los proyectos de modernización y secularización, sobre todo en cuestiones de interés para la Iglesia católica, de gran influencia en esas sociedades provincianas.
La Iglesia ha ejercido una suerte de tutela sobre el Estado, particularmente en cuestiones de educación, familia y relaciones entre los géneros. Desde 1930 tuvo el apoyo de las dictaduras militares. En los períodos democráticos, los impulsos secularizadores del país moderno encontraron un obstáculo fuerte en “los senadores del Interior profundo”. Así los denominó en estos días el nuevo arzobispo de La Plata, al incitarlos a oponerse a la reciente ley sobre salud reproductiva. ¿Habrán sido estas las intenciones de quienes, en 1853, diseñaron el régimen federal de gobierno, basado en la igualdad de las provincias?
Publicado en La Nación el 24 de junio de 2018.
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